Иркутск
Улан-Удэ
Благовещенск
Чита
Якутск
Биробиджан
Владивосток
Магадан
Хабаровск
Южно-­Сахалинск
Анадырь
Петропавловск-
Камчатский
Москва

Дальний Восток не проигрывает

Бюджетная политика ДВФО: о положительных тенденциях и их обратимости

Дальний Восток не проигрывает

Вице-президент Центра политических технологий Ростислав Туровский оценил состояние региональных бюджетов на Дальнем Востоке и попытался понять, чем и как живет региональная власть, в чем состоят ее успехи и провалы, возможности и ограничения ее исполнительных органов.

- С прошлого, а по некоторым оценкам и с позапрошлого года в России постепенно ухудшается ситуация с наполнением региональных бюджетов и финансированием регионами своих проектов. Эта ситуация вызвана как неблагоприятными общеэкономическими трендами последних лет, ставшими особенно заметными в текущем году, так и спецификой российских межбюджетных отношений, где ведущую роль играет федеральный центр, стремящийся в первую очередь решить проблемы своего собственного бюджета. Регионы в этих условиях оказываются в очень сложном положении. При этом Дальний Восток уже несколько лет, по сути – с момента принятия решения о проведении в 2012 г. саммита АТЭС во Владивостоке, является одной из самых приоритетных территорий, привлекающих значительные финансовые ресурсы из центра. Сейчас, когда федеральные трансферты в регионы стали сокращаться, Дальний Восток от этого пока не проигрывает. В то же время проблемой остается наполнение бюджетов из собственных средств, которых явно не хватает. В ситуации, когда региональные финансы в России оказываются в критическом положении, поскольку доходы падают, а расходы снижать нельзя из политических соображений, важно разобраться, в каком состоянии находятся региональные бюджеты Дальнего Востока и Забайкалья, и что их может ждать в перспективе.

В нашей работе мы в первую очередь оцениваем состояние собственно региональных бюджетов, а не консолидированных бюджетов, включающих в себя все местное самоуправление (за исключением случаев, где говорится о консолидированных бюджетах, см. ниже). Работа основана на проведенных автором расчетах с использованием открытых данных Министерства финансов РФ (как правило, по итогам января-декабря соответствующего года).

По итогам 2013 г. доходы региональных бюджетов Дальневосточного федерального округа превысили 552 миллиарда рублей, а вместе с Забайкальем – 595 миллиардов (табл. 1). Тем самым Дальний Восток и Забайкалье составили 8,7% от общей суммы доходов региональных бюджетов в России, что сопоставимо с их вкладом в экономику страны. Важной тенденцией является положительная динамика доходной части дальневосточных бюджетов, отличающая их в лучшую сторону от общероссийской ситуации. Примечательно, что за счет федерального финансирования региональные бюджеты Дальнего Востока росли даже в кризисном 2009 г., когда доходы региональных бюджетов в России упали в целом на 4,5%. В это же время бюджеты Дальнего Востока показали рост на целых 20,6%, причем рост был характерен для всех регионов, кроме Хабаровского края. Увеличение региональных доходов наблюдалось и во все последующие годы, будучи вполне солидным, даже с учетом инфляции, в 2013 г. (почти на 15%).

Правда, в разрезе отдельных регионов на Дальнем Востоке были свои взлеты и падения. После 2009 г. только позитивную динамику во все годы демонстрировали Якутия, Амурская и Магаданская области, а также Забайкалье. Наименее устойчивая финансово-бюджетная ситуация, как и следовало ожидать, отличает экономически самый слабый регион – Чукотку, для которой характерны регулярные скачки в ту или другую сторону (вроде спада на 40% в 2010 г. и последовавшего роста в полтора раза в 2011 г.). В другом экономически слабом регионе – Еврейской АО, при общей позитивной тенденции был большой спад доходов в 2011 г. - на 15%. Однако неустойчивой выглядит ситуация и в одном из экономических «локомотивов» Дальнего Востока – Приморском крае, что объясняется в основном резкими изменениями объемов федеральных трансфертов. Благодаря федеральному центру этот регион увеличил свои доходы в кризисном 2009 г. на 55%, но затем все годы, кроме 2011-го, его доходы падали. Приморье стало единственным регионом Дальнего Востока, где бюджетные доходы снизились в 2013 г. (когда, напротив, огромный рост, но опять же за счет центра – более чем в полтора раза – показали Амурская область и Еврейская АО). По России в целом при этом в 2013 г. доходы региональных бюджетов тоже упали, впервые после 2009 г.

Табл. 1. Доходы региональных бюджетов (млрд. руб. / индекс к предыдущему году)

2013

2012

2011

2010

2009

Дальневосточный федеральный округ

552,2 / 114,95

480,4 / 109,4

439,1 / 112,8

389,3 / 104,3

373,4 / 120,6

Республика Саха (Якутия)

136,8 / 108,6

126 / 109,9

114,6 / 120,5

95,1 / 113,8

83,5 / 117,4

Сахалинская область

85,8 / 123,7

69,4 / 153

45,3 / 100,15

45,3 / 86,7

52,2 / 102,1

Хабаровский край

85 / 119,6

71,1 / 114,4

62,1 / 109,25

56,9 / 121,9

46,6 / 98,6

Приморский край

74,7 / 96,95

77,1 / 93,1

82,8 / 106,1

78,1 / 96,85

80,6 / 155

Амурская область

66,8 / 151,8

44 / 102,2

43 / 111,3

38,6 / 112,5

34,3 / 115,1

Камчатский край

50,9 / 108,2

47 / 97,8

48,1 / 125,3

38,4 / 115,9

33,1 / 134,1

Забайкальский край

42,9 / 110,9

38,7 / 102,2

37,8 / 106,5

35,5 / 110,4

32,2 / 101,6

Магаданская область

23,6 / 103,9

22,7 / 124,55

18,2 / 106,9

17 / 107,5

15,9 / 118,15

Чукотский АО

16,3 / 108,6

15 / 82,3

18,2 / 150,1

12,1 / 60,7

20 / 144,65

Еврейская АО

12,4 / 150,8

8,2 / 123,1

6,7 / 84,8

7,9 / 110,6

7,1 / 113,2

Однако важно разобраться, в какой степени относительно благополучная финансовая ситуация в регионах Дальнего Востока и в самом деле определяется собственными доходами, а в какой является результатом федеральной помощи.

Здесь тоже выясняется, что с собственными доходами региональных бюджетов (их налоговые и неналоговые доходы) ситуация на Дальнем Востоке выглядит неплохо (табл. 2). В 2013 г. региональные бюджеты Дальнего Востока собрали своими силами почти 309 миллиардов рублей, а с Забайкальем – более 330 миллиардов. Впрочем, от России в целом это составило не так много – 6,3%, что указывает на огромное значение федеральной финансовой помощи. Тем не менее, собственные доходы выросли и в проблемном 2009 г. (когда по России они упали на 16 с лишним процентов) и во все последующие годы. Однако стоит обратить внимание на замедление их роста – в 2013 г. он составил почти 6%, что, учитывая инфляцию, нельзя назвать успехом. Правда, по России в целом ситуация была заметно хуже – номинальный рост всего на 1,65%.

При этом постоянный положительный тренд по собственным бюджетным доходам в рассматриваемый нами период с 2009 г. демонстрирует ряд дальневосточных регионов, а именно - Приморский край, Камчатка и Амурская область. У других регионов все-таки были ситуации спада, причем в разные годы. Ближе всего к общефедеральному тренду Якутия, у которой свои доходы снижались в 2009 и 2013 гг., а в остальные годы росли. В кризисном 2009 г. снижались доходы Хабаровского края и Еврейской АО, но у Еврейской АО проблемным оказался и 2011 год. Скачкообразные процессы ярко характеризуют Чукотку с огромным ростом собственных доходов в казалось бы не подходящем для этого 2009 г. (более чем в два раза) и заметными спадами в 2010 и 2012 г. В 2013 г., помимо Якутии, «падала» Магаданская область, а слабый рост на уровне порядка 1% и меньше показывали Хабаровский край и Амурская область. Однако на Сахалине, в Еврейской АО и Чукотском АО рост собственных доходов в 2013 г. превысил 20%.

Табл. 2. Налоговые и неналоговые доходы региональных бюджетов (млрд. руб. / индекс к предыдущему году)

2013

2012

2011

2010

2009

Дальневосточный федеральный округ

308,8 / 106

291,5 / 121,85

239,2 / 118,2

202,4 / 116,5

173,7 / 105,4

Сахалинская область

75,8 / 124,2

61 / 162,1

37,6 / 115,85

32,5 / 84,3

38,5 / 119,1

Республика Саха (Якутия)

64,4 / 96,1

67,1 / 110

61 / 129,5

47,1 / 131,4

35,8 / 92,3

Приморский край

52,9 / 103,2

51,3 / 118,9

43,1 / 113,2

38,1 / 127,15

30 / 101,4

Хабаровский край

50,3 / 101,25

49,7 / 118,3

42 / 111,3

37,8 / 136

27,8 / 87,45

Амурская область

26,5 / 100,3

26,5 / 112,6

23,5 / 112,3

20,9 / 118,85

17,6 / 121,9

Забайкальский край

21,7 / 103,55

20,9 / 101,3

20,7 / 113,8

18,2 / 128,4

14,1 / 90,1

Камчатский край

13 / 102,9

12,6 / 115,7

10,9 / 114,2

9,5 / 117,9

8,1 / 111,1

Магаданская область

11 / 98,8

11,2 / 144,2

7,8 / 126,6

6,1 / 119,2

5,1 / 119,3

Чукотский АО

10,9 / 121,6

8,9 / 83,25

10,7 / 143,8

7,5 / 87

8,6 / 216,5

Еврейская АО

3,9 / 121,25

3,2 / 126,5

2,6 / 89,4

2,9 / 133,1

2,2 / 92,2

Как и по всей России, собственные доходы региональных бюджетов на Дальнем Востоке складываются главным образом из налога на прибыль и подоходного налога (табл. 3). Но следует отметить, что на Дальнем Востоке немного выше доля налога на прибыль, что свидетельствует о наличии в макрорегионе крупных и прибыльных предприятий (высокая доля подоходного налога обычно выдает их отсутствие). Неудивительно, что налог на прибыль формирует почти половину собственных доходов сахалинского бюджета, что объясняется успешной работой предприятий ТЭКа. Неплохо обстоят дела со сбором налога на прибыль в Якутии и Амурской области. С другой стороны, бросается в глаза очень высокая значимость подоходного налога для бюджета Камчатки - при крайне малой доле налога на прибыль. Это – явный признак недостатка успешных предприятий в регионе. Подобная проблема ощущается в Забайкальском крае и других регионах.

Стоит также отметить, что для бюджета ряда регионов важное значение имеют платежи недропользователей. Налог на добычу полезных ископаемых, централизованный для нефти и газа, в то же время идет в региональный бюджет в случае алмазов, что играет позитивную роль в наполнении якутского бюджета. Этот налог заметен также в бюджетах Магаданской области и Чукотки. Впрочем, Чукотка в 2013 г. наиболее крупные доходы получила за счет использования государственного имущества, что отличает ее от всех остальных регионов и вновь свидетельствует о неустойчивости окружного бюджета и источников его пополнения.

Табл. 3. Основные источники налоговых и неналоговых доходов региональных бюджетов (%, январь-декабрь 2013).

Налог на прибыль организа-ций

Подоход-ный налог

Налог на добычу полезных ископаемых

Налог на имущество организа-ций

Платежи при пользова-нии природ-ными ресурсами

Доходы от использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности

Россия

32,4

33,6

0,7

11,6

0,4

2,9

Дальневосточ-ный федеральный округ

31,3

28,8

5,4

10,5

0,95

3,2

Республика Саха (Якутия)

32,8

22,4

14,9

12,9

3,05

6

Камчатский край

10,4

58,3

1,2

8,5

0,6

1,05

Приморский край

23,2

40,05

0,5

12,5

0,4

0,7

Хабаровский край

22,6

36,9

2,9

17,2

0,5

0,8

Амурская область

30,4

32

6,4

13,6

0,8

0,5

Магаданская область

25,3

36,7

18,4

5,8

0,35

0,5

Сахалинская область

48,5

14,1

0,2

2,8

0,1

0,9

Еврейская АО

29,1

38,8

0,5

11,8

0,5

0,7

Чукотский АО

16,7

22,8

12,3

7,6

0,3

37,7

Забайкальский край

17,8

41,7

2,4

13,7

0,9

0,5

Что касается федеральных трансфертов, т.е. безвозмездных поступлений в региональные бюджеты Дальнего Востока и Забайкалья, то их объемы оказываются наиболее изменчивыми, что влияет в конечном итоге и на общие заметные изменения в бюджетных доходах Дальнего Востока в ту или другую сторону (табл. 4). В 2013 г. Дальний Восток привлек более 243 миллиардов рублей трансфертов, с Забайкальем – более 264 миллиардов, что, как мы видим, сопоставимо, хотя и меньше объема собственных доходов. О том, как много центр тратит на эти регионы, свидетельствует их доля в общем объеме федеральных трансфертов, составившая в 2013 г. 16,8%.

Но постоянного роста трансфертов на Дальнем Востоке не было, что объясняется конъюнктурными факторами, в частности – неравномерной по годам реализацией ФЦП социально-экономического развития Дальнего Востока и Забайкалья. За счет этой ФЦП и усиленного финансирования в то время ее главной подпрограммы по Владивостоку федеральные трансферты выросли в 2009 г. по округу на 38,5%, а в Приморском крае - на рекордные 125,5% (т.е. более чем в два раза). Однако как в 2010, так и в 2012 гг. объемы безвозмездных перечислений снижались и по стране в целом, и по Дальнему Востоку в частности.