ДВФО: Федеральная доля

Федеральная доля 09.09.2014

Как регионы Дальнего Востока сводят дебет с кредитом

Ситуация в бюджетной сфере регионов Дальнего Востока отражает и общеэкономическую ситуацию в макрорегионе, и дифференциацию отдельных субъектов Федерации по уровню их социально-экономического развития.

Один из важнейших параметров состояния региональных бюджетов – их зависимость от федеральных трансфертов, то есть от перечислений из федерального бюджета в бюджеты региональные. Под последними будем иметь в виду консолидированные региональные бюджеты – сумму собственно региональных и местных бюджетов. Часто говорят о дотационности регионов, понимая под ней именно зависимость от федеральной поддержки, но надо иметь в виду, что на самом деле дотации – одна из разновидностей трансфертов, а еще есть субсидии, субвенции и так называемые иные трансферты. Субвенции из рассмотрения обычно исключают (вычитая их как из доходов региональных бюджетов, так и из общей суммы трансфертов) – это средства, зачисляемые в региональные бюджеты на реализацию переданных регионам федеральных полномочий. Объемы субвенций определяются исходя из потребности в средствах на реализацию таких полномочий и без какого-либо учета степени благополучия регионов, и, таким образом, к дотационности не имеют отношения. После вычета субвенций объемы нецелевых трансфертов (дотаций) и целевых (субсидий и прочих) оказываются в целом сопоставимыми. Данные по доле межбюджетных трансфертов из федерального бюджета в доходах региональных бюджетов представлены в таблице 1.

Особое место в федеральной финансовой поддержке регионов занимают дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности регионов: это основной вид трансфертов (около трети всех безвозмездных перечислений из федерального бюджета без субвенций). Распределяются дотации на выравнивание по регионам по специальной методике с расчетом налогового потенциала и расходных потребностей регионов, объемы дотаций для каждого региона закрепляются в законе о федеральном бюджете. Именно те субъекты Федерации, которые не получают дотаций на выравнивание, нередко называют «донорами» федерального бюджета, хотя такое определение, строго говоря, некорректно. Зависимость дальневосточных регионов от выравнивающих дотаций показана в таблице 2.

Полученные результаты заставляют в очередной раз констатировать, что входящие в состав Дальневосточного федерального округа субъекты Федерации очень сильно отличаются по сложившейся в них экономической ситуации и, как результат, по состоянию бюджетной сферы. Резко выделяется Сахалинская область, которая с 2011 года перестала получать дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности. Зависимость области от трансфертов продолжает сокращаться, а собираемые в регионе доходы – расти. Так, по итогам 1-го полугодия 2014 года в областной бюджет поступило почти в 2 раза больше налоговых и неналоговых доходов по сравнению с 1-го полугодием 2013 года.

В регионы с невысокой дотационностью – до 20 % – попадает Хабаровский край. Исключением для региона стал 2013 год, по итогам которого Хабаровский край, как и ряд других дальневосточных регионов, увеличил свою дотационность из-за масштабного наводнения, на ликвидацию последствий которого выделялись значительные федеральные средства. Порог дотационности в 20 % неслучаен, поскольку Бюджетный кодекс РФ устанавливает определенные ограничения для региональных властей в зависимости от степени их дотационности (до 5 %, от 5 до 20 %, от 20 до 60 % и свыше 60 %). Из дальневосточных регионов в число самых высокодотационных попадает Камчатский край, причем Минфин России таких субъектов Федерации по итогам последних трех лет насчитал всего 7 (включая Камчатку).

Высокий уровень дотационности регионов может объясняться разными причинами. Одна из них – неправильная организация межбюджетных отношений, проще говоря, чрезмерная централизация собираемых на территории доходов в федеральный бюджет. Статистика Федеральной налоговой службы позволяет проверить эту гипотезу: статистика показывает, сколько всего было собрано налоговых и неналоговых доходов на территории каждого из регионов и какая часть этих денег пошла в федеральный бюджет. Так вот подавляющему большинству дальневосточных субъектов Федерации никакая реформа межбюджетных отношений не поможет обойтись без федеральных трансфертов. Только с территории Сахалинской области в федеральный бюджет уходило больше денег, чем потом возвращалось в виде федеральных трансфертов (субвенции по-прежнему не учитываем). При этом объем трансфертов составил около 10 % объема поступивших в федеральный бюджет с территории Сахалинской области доходов в 2011 году и около 20 % – в 2012–2013 годах. Да еще по Хабаровскому краю такой же показатель составлял 92–95 % в 2011–2012 годах (то есть трансферты были меньше федеральных доходов на территории), но в 2013 году ситуация изменилась. По всем остальным субъектам Федерации объемы получаемых ими из федерального бюджета трансфертов существенно и даже в несколько раз превышают собранные на их территории доходы федерального бюджета. Это означает, что даже если в региональных бюджетах будут оставаться все собираемые на территории таких регионов налоговые и неналоговые доходы, все равно придется добавлять средства, и немалые, из федерального бюджета. Для сравнения: в среднем по стране в региональные бюджеты в виде трансфертов (без субвенций) было отправлено 29 % налоговых и неналоговых доходов федерального бюджета в 2011 году, 26 % – в 2012 году и 23 % – в 2013 году.

Можно еще предположить, что высокая дотационность связана с плохой собираемостью доходов на Дальнем Востоке, но и это тоже отнюдь не основная причина. Федеральный Минфин, распределяя по регионам дотации на выравнивание, исходит не из фактических доходов и расходов региональных бюджетов, а из налогового потенциала и расходных потребностей регионов, из которых складывается уровень их бюджетной обеспеченности. Для дальневосточных регионов, за исключением Сахалинской области, этот уровень оценивается как низкий, особенно по Камчатскому краю. Хотя, конечно, нельзя отрицать, что резервы повышения собираемости доходов есть во всех регионах страны.

Поэтому основная причина высокой дотационности большей части дальневосточных регионов, как и различий между ними, – сложившаяся экономическая ситуация, которая определяется сочетанием целого ряда объективных факторов, далеко не всегда благоприятных. Это небольшая емкость внутреннего рынка; глубинное (не приморское) положение части регионов, что снижает их привлекательность для развития внешнеэкономических связей; суровость на значительной части территории климатических условий; отнюдь не повсеместное наличие полезных ископаемых, которые часто разрабатываются и в неблагоприятных природно-климатических условиях; низкий уровень развития транспортной инфраструктуры, в том числе отсутствие железных дорог в Магаданской области, на Камчатке и Чукотке; специализация на проблемных отраслях промышленности.

Бюджетное благополучие Сахалинской области, безусловно, связано в первую очередь с развитием нефтегазового комплекса – в 2012 году добыча полезных ископаемых давала 62 % ВРП области. В относительно благоприятном положении более южные и имеющие выход к транспортным магистралям Хабаровский и Приморский края, Амурская область. При этом Хабаровский край выделяется среди дальневосточных регионов высоким уровнем развития обрабатывающей промышленности, к тому же Хабаровск исторически выполняет роль административного, культурного центра Дальнего Востока. В экономике Камчатского края ключевую роль играет рыбная отрасль, где до сих пор остается немало проблем, а транспортная изолированность и северность сдерживают развитие других отраслей. В то же время внушительные природные богатства края вкупе с перспективами развития Северного морского пути позволяют уже сейчас просматривать достаточно благоприятные горизонты для развития полуострова. Ведь и Сахалин до недавнего времени оставался дотируемым регионом, а проблемы региональной экономики «донефтегазового» Сахалина сродни проблемам современной Камчатки.

Суровость климата, транспортная несвязанность обширной территории приводят и к высокой дотационности Якутии, даже несмотря на ее сырьевую специализацию. Хотя Якутия первой из дальневосточных регионов планирует отчасти повторить судьбу Сахалинской области благодаря развитию нефтегазовых проектов на западе республики (перспективы которых связаны в том числе с реализацией нашумевшего газового контракта с Китаем) и других месторождений разнообразных полезных ископаемых.

Перспективы развития дальневосточных регионов во многом будут определяться теми же самыми факторами, что и их нынешнее положение, а также тем, сумеют ли федеральные и региональные власти найти возможные точки роста для территорий, где велика сдерживающая роль негативных объективных факторов. Понятно, что при создании условий для развития ориентированной на страны АТР обрабатывающей промышленности первые кандидаты для размещения заводов – Хабаровский и Приморский края. Большинству же регионов придется решать гораздо более сложную задачу поиска и развития тех видов деятельности, специализация на которых возможна и в их условиях. В том же Камчатском крае надо создавать условия для успешного развития рыбной отрасли, ведь рыбные ресурсы – это конкурентное преимущество Дальнего Востока. В несырьевом секторе удачным, на наш взгляд, примером можно считать строительство космодрома Восточный в Амурской области.

Возвращаясь собственно к бюджетам дальневосточных регионов. Стоит сказать, что в большинстве из них ситуация с дефицитом и долгом не хуже, чем в среднем по стране (рост региональных и муниципальных долгов в последнее время является одной из наиболее обсуждаемых тем). Если в целом по стране региональные бюджеты по итогам 2013 года были сведены с дефицитом в 7,3 %, в среднем по Дальневосточному федеральному округу – 6,1 %. Но и по этому показателю разброс по отдельным субъектам Федерации колоссальный (таблица 3). Если бюджет Камчатского края оказался немного профицитным, то Чукотский АО стал общероссийским «лидером» по величине дефицита, завершив год с показателем в –34,3 %. Неудивительно, что дотационность этого региона в текущем году резко выросла. Что касается соотношения накопленного на конец 2013 года регионального и муниципального долга и годового поступления налоговых и неналоговых доходов, то здесь зависимость от экономической ситуации в регионах более очевидная. Наименьшая долговая нагрузка в Сахалинской области, наибольшая – в Камчатском крае и Якутии.