Иркутск
Улан-Удэ
Благовещенск
Чита
Якутск
Биробиджан
Владивосток
Магадан
Хабаровск
Южно-­Сахалинск
Анадырь
Петропавловск-
Камчатский
Москва

Финансы без романсов

Местное самоуправление на Дальнем Востоке: есть ли жизнь в условиях бюджетных ограничений?

Финансы без романсов

Рассмотрев совокупность муниципальных бюджетов (т.е. сумму городских округов, муниципальных районов и поселений), эксперт EastRussia.ru Ростислав Туровский попытался разобраться, много ли денег на Дальнем Востоке и на что они расходуются. Работа основана на проведенных автором расчетах с использованием открытых данных Министерства финансов РФ (по итогам января-декабря соответствующего года).

Богатые и бедные

Финансовое положение органов местного самоуправления является одним из самых больных вопросов в региональной политике России. Хорошо известно, что дотационность муниципальных образований зашкаливает, а требования муниципалитетов по увеличению собственной налоговой базы не находят поддержки в верхах, поскольку нарушают сложившийся баланс отношений между федеральными и региональными властями. Это ведет к скудости муниципальных бюджетов и невозможности решать стоящие перед ними задачи. В статье, посвященной региональным бюджетам на Дальнем Востоке, мы, впрочем, отмечали, что ситуация с их наполнением выглядит в последние годы очень неплохо. Потому важно понять, есть ли аналогичные позитивные тенденции на муниципальном уровне. Наш анализ показывает, что, с одной стороны, ситуация с доходами дальневосточных муниципалитетов выглядит позитивно. В 2013 г. доходы органов местного самоуправления на Дальнем Востоке превысили 316 миллиардов рублей. Их доля в совокупном доходе российских муниципалитетов составила очень неплохие 9,3%. С другой стороны, бросается в глаза дотационность местного самоуправления: из этих денег собственные налоговые и неналоговые доходы муниципалитетов составили меньшую часть, а именно - 94,3 миллиарда, и это лишь 7,1% от всех налоговых и , неналоговых доходов муниципальных образований России. Стоит сразу отметить, что около трети межбюджетных трансфертов на Дальнем Востоке поглощают муниципалитеты Якутии, из-за которых, в сущности, объем доходов местного самоуправления на Дальнем Востоке и оказывается столь большим.

Положение дел с собственными доходами дальневосточных муниципалитетов нельзя назвать устойчивым, но динамика все-таки имеет положительный характер. Рассматривая ситуацию после кризисного 2009 г., мы замечаем, что все последние годы объем налоговых и неналоговых доходов местного самоуправления Дальнего Востока рос, а темпы роста превышали общероссийские. Лишь в 2013 г. эти темпы оказались немного ниже, чем по стране в целом (108,3 и 109,8% соответственно). Даже в кризисном 2009 г., когда доходы муниципалитетов в России упали, Дальний Восток демонстрировал положительную динамику. Наилучшие темпы роста, явно превосходящие инфляцию, были отмечены в 2010-11 гг. После этого они замедлились, но пока трудно сказать, пора ли говорить о начинающейся стагнации. На данном этапе ситуация с муниципальными бюджетами и их динамикой выглядит даже лучше, чем с бюджетами региональными.

Хотя регионы Дальнего Востока, конечно, отличаются друг от друга. Как и следовало ожидать, наиболее резкие скачки характерны для бюджетов на Чукотке. Например, в 2010 г. там налоговые и неналоговые доходы муниципалитетов упали почти в два раза. Даже по итогам 2013 г. объем собственных поступлений в муниципальные бюджеты Чукотки оставался меньше, чем в 2009 г. Хотя при этом Чукотка стала вновь опережать аутсайдера – Еврейскую АО, которая занимала предпоследнее место в 2010-11 гг., но где существенного улучшения ситуации не наблюдается. Если рассматривать все различия между регионами, то единственным относительно сложным годом оказался 2012-й. Тогда существенно сократилась доходная база местного самоуправления в Магаданской области и Еврейской АО, небольшой спад отличал и Сахалин. В результате, например, собственные доходы муниципалитетов Забайкальского края в 2013 г. впервые стали немного превосходить доходы на Сахалине.

Наиболее устойчивые позитивные тенденции демонстрируют муниципальные образования Якутии с постоянным ростом доходов, причем наиболее существенным именно в самые последние годы. Но больше всего доходов собирают муниципалитеты Приморского и Хабаровского краев, что неудивительно, поскольку именно там расположены наиболее крупные и более или менее успешные города. Причем интересно, что Приморский край с 2011 г. стал опережать своего традиционного конкурента, который прежде лидировал. При этом за счет неуклонного роста доходов к двум регионам-лидерам постепенно подбирается Якутия. Напротив, бросается в глаза крайне слабая финансовая база местного самоуправления в Магаданской области, которая ненамного лучше, чем у ожидаемых аутсайдеров – Чукотки и Еврейской АО.

Табл. 1. Налоговые и неналоговые доходы муниципальных бюджетов (млрд. руб. / индекс к предыдущему году)

2013

2012

2011

2010

2009

Дальневосточный федеральный округ

94,3 / 108,3

87,1 / 105,85

82,3 / 112,25

73,3 / 112,3

65,2 / 108,15

Приморский край

22,1 / 101,9

21,7 / 106,2

20,4 / 117,4

17,4 / 118,75

14,7 / 108,5

Хабаровский край

21,8 / 107,4

20,3 / 106,1

19,1 / 107,6

17,8 / 116,6

15,2 / 106,7

Республика Саха (Якутия)

16,6 / 116,9

14,2 / 119,3

11,9 / 120,55

9,9 / 108

9,1 / 105

Забайкальский край

9,4 / 107,7

8,7 / 102,8

8,5 / 108

7,8 / 118,6

6,6 / 108,2

Сахалинская область

9,4 / 106

8,8 / 97,7

9,1 / 101,6

8,9 / 107,9

8,3 / 103,6

Амурская область

9,1 / 112

8,1 / 106,5

7,6 / 113,9

6,7 / 115,85

5,8 / 100,3

Камчатский край

7,7 / 112,75

6,8 / 107,9

6,3 / 109,3

5,8 / 115,7

5 / 107

Магаданская область

4 / 110,2

3,6 / 83,3

4,3 / 114,7

3,8 / 117

3,2 / 127,3

Чукотский АО

2,1 / 108

1,9 / 110,8

1,7 / 120,8

1,4 / 58,95

2,4 / 138,3

Еврейская АО

1,6 / 103,1

1,6 / 90

1,8 / 106,5

1,6 / 106,4

1,5 / 133,4

Как уже сказано, основную часть доходов муниципальных бюджетов на Дальнем Востоке составляет финансовая помощь, которая приходит с регионального уровня. Ее объемы изменчивы и нередко зависят от политических предпочтений губернаторов, что влияет и на общую ситуацию. Тем не менее весь объем муниципальных доходов (включающий трансферты) на Дальнем Востоке тоже рос все последние годы, причем темпы роста увеличиваются постоянно, начиная с 2010 г. (это последний неудачный год, когда роста не было). Как в 2012, так и в 2013 гг. темпы роста муниципальных доходов на Дальнем Востоке превышали среднероссийские (тогда как в 2010-11 гг. отставали). В итоге совокупные муниципальные доходы на Дальнем Востоке в 2013 г. достигли 316,3 миллиардов рублей (табл. 2). Причем за счет массированного дотирования здесь явное первое место занимает Якутия (86,1 миллиардов рублей), значительно превосходя Хабаровский край и остальные регионы. Интересно отметить, что за счет крупных дотаций совокупные доходы местного самоуправления не только Якутии и Хабаровского края, но и Сахалина превосходят таковые в Приморском крае, где муниципалитеты в большей степени обеспечивают себя сами. Да и Амурская область отстает от Приморья ненамного.

Поскольку муниципалитеты Приморья региональные власти явно не балуют дотациями, объемы их доходов оказывались неустойчивыми, они снижались как в 2011, так и в 2013 гг. Небольшое снижение доходов отмечалось в 2013 г. и на Камчатке. Явно неудачные годы отмечались в Якутии (2010 год), Магаданской области (2012 год). Падали доходы муниципалитетов Чукотки как в 2009, так и в 2010 гг. Единственным регионом, где муниципальные доходы росли все последние годы, оказалась Амурская область. Она же, наряду с Якутией и Сахалином, показала наибольшие, причем впечатляющие темпы роста в 2013 г. Но, как уже сказано, этот рост в основном обусловлен притоком региональных трансфертов. Интересно, что за счет дотаций муниципальные бюджеты Чукотки оказываются «богаче», даже чем в Магаданской области, не говоря уже про безнадежно отстающую Еврейскую АО. Причем муниципальные доходы в Магаданской области пока так и не вышли на уровень 2010-11 гг.

Табл. 2. Доходы муниципальных бюджетов (млрд. руб. / индекс к предыдущему году)

2013

2012

2011

2010

2009

Дальневосточный федеральный округ

316,3 / 118,5

267 / 112,2

237,9 / 109,7

216,9 / 100,2

216,4 / 109

Республика Саха (Якутия)

86,1 / 131,6

65,4 / 111,35

58,8 / 120,75

48,7 / 88,55

54,9 / 118,7

Хабаровский край

53,8 / 114,1

47,1 / 123,1

38,3 / 109,5

34,9 / 93,1

37,6 / 104,45

Сахалинская область

45,4 / 131,5

34,5 / 114,3

30,2 / 89,6

33,7 / 111,3

30,3 / 98,3

Приморский край

39,4 / 99,4

39,7 / 113,8

34,8 / 100

34,9 / 115,4

30,2 / 113,6

Амурская область

35,3 / 126,1

28 / 114,4

24,4 / 115,1

21,2 / 107,9

19,7 / 112,1

Камчатский край

27,9 / 100

27,9 / 109,4

25,5 / 136,2

18,8 / 101,3

18,5 / 107,7

Забайкальский край

27,5 / 116,5

23,7 / 95,8

24,7 / 111,5

22,2 / 101,2

21,9 / 121,6

Чукотский АО

12,2 / 114,3

10,6 / 116,2

9,2 / 112,7

8,1 / 82,7

9,8 / 96,7

Магаданская область

11,8 / 118,4

9,9 / 78,4

12,7 / 99,6

12,7 / 113,9

11,2 / 105,2

Еврейская АО

4,5 / 119,3

3,8 / 93,4

4,1 / 103,2

3,9 / 91,6

4,3 / 122,95

Условная «самостоятельность»

Приморский край – единственный регион Дальнего Востока, где местное самоуправление можно условно назвать финансово самостоятельным (или слабо дотируемым, что является другой стороной той же медали). Более половины его доходов в 2013 г. составили собственные налоговые и неналоговые доходы (табл. 3), в т.ч. в городских округах – 63,5%. Относительно сильными с этой точки зрения выглядят и муниципалитеты Хабаровского края, финансовая самостоятельность которых превышает 40%. Но в Хабаровском крае все-таки активнее дотируют городские округа, в результате чего доля собственных доходов у них, в отличие от Приморья, не превышает половины.

Во всех остальных случаях уровень дотационности дальневосточного местного самоуправления выше среднероссийского. Он достигает максимальных пределов на Чукотке и в Якутии, весьма велик на Сахалине, в Амурской области и на Камчатке. Впрочем, условная «самостоятельность» муниципальных бюджетов Забайкалья, Магаданской области и Еврейской АО (обеспечивающих себя более чем на треть) вряд ли радует сами муниципалитеты. Как ясно из приведенных выше данных, объем муниципальных доходов в этих регионах невелик.

Важно также заметить, что основная масса дотаций во всех регионах уходит в районы. Лишь в Приморье и Хабаровском крае их финансовая самостоятельность превышает 30%, тогда как в Якутии и на Камчатке она ниже 15%, а на Чукотке не дотягивает даже до 10%. С другой стороны, заметно, что власти многих регионов слабо поддерживают финансами свои крупнейшие города. Явно на голодном пайке находятся, например, Чита, Биробиджан и даже Анадырь. Городские округа Еврейской АО и Чукотки более чем наполовину обеспечивают себя сами. К 50% приближается самообеспеченность городских округов Забайкалья, Якутии, а также Хабаровского края. Напротив, бюджетная политика региональных властей Сахалина и Амурской области выглядит более сбалансированной, и в этих регионах высоким уровнем дотационности отличаются все муниципальные образования.

Сильно различается от региона к региону и политика дотирования поселений. Одну крайность представляет все тот же Сахалин, где поселения обеспечивают себя сами лишь на 9,5%. В то же время в Приморском крае, Еврейской АО и на Чукотке на уровень поселений идет немного дотаций, и они вынуждены сводить концы с концами в значительной степени сами (вернее, на 40-50%).

Таким образом, условно местное самоуправление Дальнего Востока можно разделить на три группы. В Приморском и Хабаровском краях его можно назвать относительно сильным и финансово обеспеченным (лидируют здесь города Приморья). На Чукотке и в Якутии, напротив, местное самоуправление является полностью дотационным, получая при этом огромные суммы дотаций (особенно – муниципальные районы в этих регионах). К этим регионам стал примыкать и Сахалин, активно дотирующий из своего изрядно выросшего бюджета все муниципальные образования. Причем, учитывая, что Якутия и Чукотка во многом живут за счет федеральных дотаций, там возникает своеобразная дотационная вертикаль, когда федеральные средства идут в региональные бюджеты, а из них перекачиваются на муниципальный уровень. Промежуточную группу составляют все остальные регионы. Из них Амурская область и Камчатка ближе к регионам «дотационной вертикали». В Забайкалье, Магаданской области и Еврейской АО финансовая самостоятельность муниципалитетов формально выше, но их можно назвать «свободными» и «голодными» одновременно.

Доходная часть муниципальных бюджетов в стране в целом и на Дальнем Востоке в частности формируется, прежде всего, из подоходного налога (табл. 3). Причем его доля на Дальнем Востоке (63,6% от налоговых и неналоговых доходов всей совокупности муниципалитетов) превышает таковую по стране (55,3%), что свидетельствует о слабой работе над сбором остальных налогов. Максимальную зависимость от подоходного налога демонстрируют бюджеты муниципалитетов Чукотки и Сахалина. Напротив, наиболее дифференцированными с точки зрения поступлений различных налогов и сборов выглядят муниципальные бюджеты Приморского и Хабаровского краев, которые отличаются и более диверсифицированной экономикой. Примечательна ситуация в таком сырьевом регионе, как Сахалин, доходы которого резко выросли за счет налога на прибыль. Но поскольку этот налог не идет в муниципальные бюджеты, то добыча и переработка сырья не приносит особого счастья местному самоуправлению. В результате муниципалитеты Сахалина остаются глубоко дотационными и получают средства за счет роста регионального бюджета, который с ними, так или иначе, делится.

В условиях слабого развития сельского хозяйства и невысокой стоимости земли неудивительно, что роль земельного налога в муниципальных доходах Дальнего Востока (5,2%) ниже среднероссийской (10,4%). Земельный налог выделяется только в самом южном регионе – Приморском крае (12,7%), а в остальных регионах его роль минимальна. Чуть выше она в Забайкалье и Амурской области, где есть относительно значимый аграрный сектор.

В то же время ситуация с налогами на совокупный доход, поступающими в муниципальные бюджеты, на Дальнем Востоке, в связи с неплохим развитием местного бизнеса, выглядит достаточно позитивно. Их доля немного превышает общероссийскую (9,95% и 9,1% соответственно). В наибольшей степени выделяется Якутия (15,9%), хорошо обстоят дела со сбором этих налогов в Хабаровском крае и на Камчатке.

Табл. 3. Основные доходные источники муниципальных бюджетов (%, январь-декабрь 2013).

Подоходный налог (доля в налоговых и неналоговых доходах)

Налоги на совокупный доход (доля в налоговых и неналоговых доходах)

Налог на имущество физических лиц (доля в налоговых и неналоговых доходах)

Доля безвозмездных поступлений (доля в доходах в целом)

Россия

55,3

9,1

1,5

61,1

Дальневосточный федеральный округ

63,6

9,95

1

70,2

Республика Саха (Якутия)

65,9

15,9

0,9

80,7

Камчатский край

68,7

10,5

0,55

72,6

Приморский край

56,9

7,4

1,2

43,9

Хабаровский край

57,35

10,1

1,3

59,4

Амурская область

67,4

7,8

1,1

74,1

Магаданская область

68,1

6,55

0,05

66,4

Сахалинская область

76,6

8,9

0,6

79,3

Еврейская АО

62,5

6,8

1,1

64,1

Чукотский АО

80

8,75

0,1

83,05

Забайкальский край

65,5

5,6

1

65,9

Куда уходят деньги

Расходная политика местного самоуправления на Дальнем Востоке в условиях бюджетных ограничений сводится к образовательной сфере и ЖКХ. Неудивительно, что в сравнении с другими территориями страны значимость расходов на ЖКХ в макрорегионе существенно выше. Особенно большая доля муниципальных расходов идет на ЖКХ на Чукотке и Сахалине, где она приближается к 40%. Учитывая дотационность местного самоуправления в этих регионах, получается, что региональная власть через крупные трансферты подпитывает средствами ЖКХ в своих муниципалитетах. Однако в двух других удаленных регионах - на Камчатке и в Магаданской области расходы органов местного самоуправления на ЖКХ являются гораздо более скромными. Более того, в целом ряде регионов эта доля даже ниже средней по России – в Якутии, Забайкальском и Приморском краях, Еврейской АО. В Забайкалье она даже не превышает 10%.

Таким образом, политика органов местного самоуправления в отношении финансирования ЖКХ очень сильно различается. В одних регионах ЖКХ получает большое бюджетное финансирование, и главными примерами здесь служат Чукотка и Сахалин. В других регионах, напротив, ЖКХ государством и муниципалитетами финансируется крайне слабо, и в наибольшей степени это характерно для Забайкальского края.

После того как здравоохранение практически целиком стало финансироваться из региональных бюджетов, главной социальной сферой, содержание которой лежит на плечах муниципалитетов, остается образование. Его доля очень велика в бюджетных расходов всех регионов, лишь в двух случаях уступая ЖКХ. Более половины муниципальных расходов уходит на образовательную сферу в Приморье, Еврейской АО и Забайкальском крае.

На прочие направления у муниципалитетов остается совсем мало денег. Затраты на общегосударственные вопросы, т.е. по сути, на содержание органов власти являются наиболее внушительными в Еврейской АО, где та же тенденция характерна и для регионального уровня власти. Значительной выглядит эта доля в Приморском крае и Магаданской области. С другой стороны, обращают на себя внимание очень большие различия в доле расходов на социальную политику (которые в целом по Дальнему Востоку существенно ниже, чем по России в целом). Больше внимания этому направлению уделяют на Камчатке. Напротив, в Приморском крае расходы муниципалитетов на социальную политику незначительны. Кроме того, Камчатка отличается заметной ролью муниципалитетов в финансировании дорожного хозяйства.

Таблица 4. Основные статьи расходов муниципальных бюджетов (по итогам января-декабря 2013 года, %).

Образование

ЖКХ

Общегосу-дарственные вопросы

Социальная политика

Дорожное хозяйство

Культура, кинемато-графия

Россия

45,8

14,05

9

8,4

6,5

4,7

Дальне-восточный федеральный округ

42,2

20,9

9,8

4,2

5,3

4,9

Республика Саха (Якутия)

48,1

12,5

9,4

4,1

3,5

5,9

Камчатский край

40

19,3

10,5

9,1

8,2

4,1

Приморский край

54,15

12,9

12,4

1,6

6,7

4,45

Хабаровский край

40,7

23,6

9,9

2,8

5

4,4

Амурская область

37,05

19,7

8,9

6

4,65

4,4

Магаданская область

41

21,75

12

1,8

5,4

5,8

Сахалинская область

30,7

37,8

7,3

4,9

6,6

4,8

Еврейская АО

51,2

12,3

16

2

6

5,8

Чукотский АО

30,1

39,8

9

2,6

2,9

4,8

Забайкальский край

54,4

9,9

10

2,75

7,1

5,05

Сбалансированность муниципальных бюджетов на Дальнем Востоке в целом остается неплохой, что во многом вызвано привычным состоянием экономии средств. Регионы в России больше получают, больше тратят, чаще попадают в долги. На уровне местного самоуправления ситуация куда примитивнее. По итогам 2013 г. муниципальные бюджеты Дальнего Востока были сведены с небольшим профицитом +0,75%. Наиболее заметный профицит был отмечен в Амурской области и Еврейской АО. В то же время местное самоуправление, несмотря на дотации, все равно ушло в дефицит на Сахалине (-3,5%). Отрицательным оказался баланс и в Приморском крае, где, напротив, региональные власти дали муниципалитетам меньше дотаций.

Таким образом, финансовое положение местного самоуправления на Дальнем Востоке на настоящем этапе можно признать удовлетворительным. Доходы муниципалитетов растут, отмечается вполне позитивная тенденция с собственными доходами, которые обычно сочетаются с очень большими дотациями. С другой стороны, происходящий рост не имеет качественного характера. Имеющиеся доходы все равно не столь велики, чтобы комплексно решать все местные проблемы, но этим Дальний Восток не отличается от других территорий страны. Практически все средства местных бюджетов сейчас поглощают образовательная сфера и ЖКХ. На перспективу сложно сказать, смогут ли региональные бюджеты, испытывающие явные и растущие проблемы, и далее «спасать» местное самоуправление за счет дотаций. Возможно, муниципалам в ближайшие годы придется больше рассчитывать на свои средства, как это уже происходит в некоторых регионах Дальнего Востока, и это, в свою очередь, создаст новые трудности при реализации местных полномочий.