Иркутск
Улан-Удэ

Благовещенск
Чита
Якутск

Биробиджан
Владивосток
Магадан
Хабаровск
Южно-­Сахалинск

Магадан
Южно-Сахалинск

Анадырь
Петропавловск-
Камчатский
Москва

Расставили по местам

Дальневосточные регионы выбрали широкий спектр моделей местного самоуправления (МСУ)

Расставили по местам

Если в Хабаровском крае структура местных органов власти практически не изменится, то в Камчатском крае и Магаданской области будет радикальное переформатирование администраций.

Меры против мэров

Назначать сити-менеджеров в крупных городах Дальнего Востока еще в 2011 году предложил тогдашний полпред президента в ДФО Виктор Ишаев. По его мнению, мэры проявляют «излишнюю самостоятельность», а система назначенцев позволит сделать городские власти более управляемыми и ответственными перед вышестоящими органами. Эта инициатива не встретила отклика на местах, а оппозиционные партии организовали ряд пикетов в поддержку выборности мэров. К тому времени институт сити-менеджеров действовал только в двух дальневосточных регионах — Камчатском крае и Амурской области, причем работали наемные управленцы не без скандалов. В Благовещенске назначают градоначальника с 2010 года, после того как губернатор Амурской области Олег Кожемяко подписал постановление об отрешении от должности мэра Благовещенска Александра Мигули. Формальной причиной отрешения послужили нарушения градоначальником ФЗ об организации местного самоуправления. После этого депутаты гордумы Благовещенска внесли изменения в устав города и поделили полномочия мэра между главой муниципального образования. Главой муниципалитета был избран спикер думы Владимир Кобелев, а градоначальником назначен бывший глава аппарата губернатора Николай Неведомский. По такому же пути в 2011 году едва не пошли во Владивостоке, однако депутаты гордумы не поддержали предложение своего коллеги из комитета по местному самоуправлению Дмитрия Пенязя. В начале того же года пост мэра Петропавловска-Камчатского по собственному желанию покинул Владислав Скворцов, до этого успевший испортить отношения с губернатором, быть исключенным из «Единой России» и стать фигурантом уголовного дела за превышение полномочий.

С тех пор работа сити-менеджмента двух городов сопровождалась чередой политических скандалов. Причем на Камчатке они сопровождались сменой менеджеров нередко вкупе с возбужденными против них уголовными делами. Гордума Благовещенска приняла решение вернуться к прямым выборам мэра в 2013 году, что и осуществила. Работавший в течение трех лет сити-менеджером Павел Березовский сам запустил этот процесс, уйдя с поста по собственному желанию якобы «из-за постоянных противоречий с гордумой». Однако его расчет на проведение досрочных выборов мэра в том же году не оправдался, и господин Березовский ушел из политики, так и не выдвинувшись кандидатом в кампанию 2014 года. Камчатка от назначения градоначальника так и не отказалась. Сити-менеджмент с разной долей эффективности работает в ряде второстепенных городов Приморского края, Сахалинской области.

26 мая 2014 года Президент России Владимир Путин подписал закон о местном самоуправлении (136-ФЗ), согласно которому каждому субъекту РФ дано полгода на самостоятельный выбор одного из четырех возможных вариантов развития системы местного самоуправления – прямые выборы мэра и депутатов городских дум; назначение мэра главой администрации или городской думы; выборы мэра из состава городской думы; деление городов на внутригородские районы и выборы мэра из состава депутатов от всех внутригородских районов. Выбирать свой вариант развития системы местного самоуправления в каждом регионе РФ будет местное Законодательное собрание. Местные законы должны быть приняты не позднее 26 ноября. Данный закон пришел на смену принятому в 2003 году 131-ФЗ.

О том, что региональные элиты в большинстве своем не в восторге от принципов формирования местного самоуправления, изложенных тогда еще в проекте 136-го федерального закона, стало известно еще в начале года. Так, предложенный законопроектом принцип «двух портфелей», при котором, например, глава города избирался городской думой из состава депутатов, а администрацию возглавлял нанятый сити-менеджер, разрушал сложившийся во многих субъектах баланс между властью губернаторов и мэров столичных городов.

В начале этого года, когда началось активное обсуждение 136-ФЗ, несколько дальневосточных мэров активно отстаивали принцип выборности. Глава Хабаровска Александр Соколов, в июле избранный президентом Ассоциации сибирских и дальневосточных городов, заявлял, что нет нужды ломать сложившуюся годами систему функционирования местных органов власти. Наоборот, следовало бы сосредоточиться на более грамотном перераспределении в пользу муниципалитетов финансовых, земельных полномочий, а также правоприменительной практике по административным правонарушениям. Мэр Владивостока Игорь Пушкарев заявлял, что практика сити-менеджеров не так уж плоха сама по себе и позволяет профессиональному управленцу сконцентрироваться на решении непосредственных задач по обустройству жизни города. Однако он может оказаться некомпетентным, не будет чувствовать ответственности перед жителями города, «оторвется от народа, который его не избирал». Посему в крупных городах такую схему применять нельзя.

Консервативный расчет

Глава Якутии Егор Борисов призывал со всей осторожностью подойти к предложенным в законе изменениям, воздержаться от повсеместного введения принципа, по которому представительные органы муниципальных районов будут формироваться из глав и депутатов представительных органов поселений, входящих в состав муниципального района. Кроме того, он обещал сохранить принцип выборности глав муниципальных образований, депутатов представительных органов муниципальных районов и городских округов. Решение ключевых вопросов, в том числе о выборности главы Якутска, глава республики отложил до проведения осенних выборов. Подтвердив 14 сентября свои полномочия, Егор Борисов еще раз успокоил региональные элиты, заявив, что сама система исполнительных органов власти существенно меняться не будет, так как «вполне соответствует сегодняшним требованиям».

Мало изменится структура МСУ в Хабаровском крае. Как пояснила глава комитета по местному самоуправлению краевой думы Татьяна Мовчан, по итогам обсуждений и консультаций с правительством региона было принято решение отказаться от системы «двух портфелей»: должности главы муниципального образования и местной администрации совмещены. Сохранятся прямые выборы мэров во всех городах. Нецелесообразным признано и введение городских округов с собственным советом депутатов и администрацией. Все главы муниципальных образований будут избираться на муниципальных выборах и возглавлять местную администрацию. Главы представительных органов власти муниципалитетов будут избираться из состава депутатского корпуса, за исключением ряда поселений, где глава возглавляет и местную администрацию, и исполняет полномочия председателя представительного органа. В них главы поселений будут выдвинуты из числа депутатов. Принятые решения в краевой думе объясняют обширной территорией и финансовой слабостью муниципалитетов. «Наш край - один из самых крупных регионов, в нем проживает 21,7% жителей ДФО или 1,34 млн человек. При этом 63,8% населения живет в Хабаровске и Комсомольске-на-Амуре. Из 91 сельского поселения более чем в 60% население не превышает 1 тыс. человек, это наименее экономически развитые населенные пункты, в основном в северных районах», — пояснила она.

Глава Заксобрания Еврейской автономной области Анатолий Тихомиров отметил, что в регионе будет применяться смешанный подход к выборам глав сельских поселений и районов. До этого среди депутатов разгорелась серьезная дискуссия по поводу возможной отмены выборов глав сельских поселений. Что касается районной администрации, то власти региона все-таки склоняются к варианту наемных управленцев. В годуме Биробиджана считают оптимальным вариантом всенародные выборы мэра.
Прямые выборы мэров будут сохранены в большинстве муниципальных органов власти Сахалинской области, об этом было заявлено по итогам форума представителей муниципальных органов власти региона, прошедшего 27 октября в Южно-Сахалинске. Лишь в Углегорском муниципальном районе руководителя планируется избирать представительным органом из своего состава. Представительный орган Углегорского района будет формироваться из глав поселений, входящих в его состав, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых в соответствии с равной нормой представительства, независимо от численности населения поселения. Обратные изменения произойдут в Курильском и Томаринском городских округах, в Шахтерском городском поселении, где главы муниципалитетов ранее избирались из состава представительных органов.

«У двух систем есть плюсы и минусы. Наиболее сильной стороной всенародного избрания главы муниципального образования является наличие поддержки со стороны населения, полученной во время выборов, и единоначалие. В качестве минуса можно отнести риск избрания мэром лица, не обладающего необходимыми деловыми и личностными качествами. Достоинством второй системы является создание вертикали исполнительной власти — от регионального до муниципального уровней», — цитируют в пресс-службе обладминистрации главу региона Александра Хорошавина. Стоит, однако, заметить, что именно с мэром Углегорска Александром Фоминым у губернатора натянутые отношения.

Укрупняй и властвуй

Более всего изменится облик местных органов власти в Магаданской области и Камчатском крае. Так, на Колыме глава городского округа с численностью населения более 100 тыс. человек будет избираться представительным органом городского округа из своего состава и исполнять полномочия его председателя. Данным условиям удовлетворяет только Магадан, где проживает 100,9 тыс. человек или 67% населения. Глава городского округа численностью более 5 тыс. человек, а также глава муниципального района будет избираться на муниципальных выборах. Городской глава будет одновременно председателем представительного органа муниципального района.

Глава городского поселения будет избираться представительным органом городского поселения, глава сельского поселения — депутатами сельского поселения. Кроме того, на части территории муниципального образования (один или несколько населенных пунктов с численностью избирателей не более 300 человек) может избираться общественный совет и староста. Более того, путем объединения ряда поселений в Магадане будут формироваться городские округа. «Изменения позволят передать полномочия по обеспечению людей теплом и водой на уровень муниципального района. На уровне поселения собрать такую команду не всегда получается. Это возможно сделать, сконцентрировав все профессиональные силы на уровне муниципального района, чтобы наша система ЖКХ была надежной и предоставляла качественные услуги. Вот это, наверное, важнейшее направление реформирования местного самоуправления, и оно должно привести к повышению ответственности должностных лиц», — считает губернатор Магаданской области Владимир Печеный.

Похожую модель приняло заксобрание Камчатки с той только разницей, что, помимо избранных из состава депутатского корпуса глав муниципальных районов, в этих же районах будут назначаться главы администраций на контрактной основе. Изменения касаются только Паланы и Усть-Большерецкого района, так как остальные девять муниципальных районов Камчатки уже работают по этой схеме. От этом говорил летом на круглом столе по МСУ, проходившем в Петропавловске-Камчатском председатель заксобрания Камчатского края Валерий Раенко. По его словам, в регионе успешно действует практика формирования районных представительных органов из глав и депутатов поселений и назначения глав администраций на контрактной основе. В регионе более 80% территорий отнесены к труднодоступным и отдаленным местностям, там остро стоит вопрос нехватки профессиональных управленческих кадров. При ограниченных возможностях местных бюджетов в малонаселенных районах по закону приходится создавать две администрации и два депутатских корпуса - на уровне района и сельского поселения, что вызывает излишние траты из бюджета. Председатель комитета по вопросам государственного строительства, местного самоуправления и гармонизации межнациональных отношений заксобрания Камчатки Борис Чуев, комментируя принятие нового варианта закона об МСУ утверждал, что он оптимален для региона и позволит более эффективно расходовать бюджетные средства.

Модель, в которой полномочия городского управляющего и городского главы будут четко разграничены, принимается и в Приморском крае. Это решение подстегивается предстоящим созданием Владивостокской агломерации, соглашение об этом подписано 28 октября главами Владивостока, Артема, Шкотовского и Надеждинского муниципальных районов. Соглашение предполагает создание межмуниципального совета, состоящего из представителей исполнительной власти входящих в агломерацию муниципалитетов. От этих муниципальных образований на краевой уровень будут переданы полномочия в сфере градостроительной политики, правил землепользования и застройки, анонсировал губернатор Владимир Миклушевский. В начале октября господин Миклушевский назначил своего первого зампреда, Александра Костенко, куратором Владивостока. Чиновнику было дано поручение предоставить предложения в части распределения полномочий между муниципалитетом и субъектом федерации. О том, что утрата Владивостоком прямых выборов мэра — вопрос времени, косвенно говорит позиция остальных членов агломерации, которые высказались за институт сити-менеджеров.

«Перестаньте заниматься реформированием»

Выступая в конце октября на форуме Ассоциации сибирских и дальневосточных городов в Хабаровске, президент АСДГ и мэр Хабаровска Александр Соколов назвал реформу местного самоуправления «отрицательной инновацией». «Мы (члены ассоциации — прим. авт.) уже обращались в федеральное правительство, в Госдуму с простой просьбой: «Перестаньте реформированием каждый год заниматься. Объявите мораторий на реформы МСУ, кроме тех здравых поправок, которые бы улучшили положение местных органов власти». Глобальное реформирование начинает вредить. Теряется кадровый потенциал, набор инициатив, которые начали работать в рамках одного закона, теперь закон поменялся, и они не работают», — заявил мэр. При этом, по его словам, нужно наращивать темп принятия тех решений, которые позволили бы повысить эффективность уже действующих законов и механизмов. Процесс разграничения полномочий между уровнями власти во многом спорен, противоречив и его нельзя считать завершенным. Неоправданными являются решения по градостроительству, привлечению инвестиций. «Всех нас интересуют полномочия в развитии административной практики и ее применении. Мы теряем 100 млн руб. в год на том, что у нас нет этих полномочий. Содержа систему «Безопасный город», организовывая управление дорожным движением, мы несем огромные затраты, которые нам не компенсируются административными штрафами. Мы крайне нуждаемся в дополнительных доходах бюджета. Безусловно, важны земельные отношения, в Хабаровске они приобрели необычайную остроту. После принятия решения об изъятии неразграниченных земель в распоряжение региона, город отброшен от того уровня, который он имел по земельным отношениям на 10 лет назад. И это не только у нас. Инициатива Московской области по передаче данных полномочий пагубно скажется на городах и поселениях области, эта ошибка через три-пять лет будет очевидна всему муниципальному сообществу России. Теряем бюджет, теряем градостроительную политику, теряем инвесторов», — заключил Александр Соколов. По его словам, несмотря на активную позицию муниципалитетов и готовность брать на себя максимум полномочий, федеральные власти демонстрируют поразительную глухоту. При обсуждении первого варианта муниципальной реформы, который был закреплен в 131-м федеральном законе, Хабаровск дал 262 поправки, приняты только три.

С ним согласен и присутствовавший на заседании АСДГ глава Владивостока Игорь Пушкарев: «Одиннадцать лет назад, еще будучи заместителем председателя заксобрания Приморья, я присутствовал на обсуждении 131-го ФЗ в Хабаровске с участием представителей федерации. Практически все выступающие высказались против, а в конце подвели итог, сказали: «спасибо за поддержку, закон будет принят таков, как мы предложили»». По его словам, реформы нужны, и 11 лет назад, когда принимался 131-й ФЗ, они были направлены на то, чтобы улучшить жизнь муниципальных органов власти. «Но нужно остановиться, посмотреть на то, что мы уже приняли, как это работает. Безусловно, ключевым вопросом является финансовый, когда мы получаем порядка 10% от собираемых в бюджет налогов, и потом на эти 10% мы ни в чем себе не отказываем. Если бы человек получал 10% от заработной платы — как бы он выживал? А нам с вами приходится выживать! Я еще не слышал ни одного позитивного примера, когда забирали полномочия у муниципалитетов». Это касается и передачи в региональное ведение системы здравоохранения — сегодня с мест идет масса негативных обращений от населения, теряется эффективность управления городским звеном медпомощи, «хотя региональные министерства докладывают, что ситуация улучшается». Теряются позиции в качестве медпомощи, закрываются больницы.

«Сейчас у нас в Приморском крае обсуждается вопрос по распоряжению землей, — продолжил Игорь Пушкарев. — Фактически давать или не давать землю — решает край, но все процедуры по градостроительному плану, проведению общественных слушаний лежат на городе. Но с первого января нужно принять решение — либо ты забираешь все, со всеми этими сложностями и трудностями, и согласованиями, либо ты отдаешь все. Если у нас заберут эти вопросы, ну хорошо, но нам еще надо проинформировать население, что теперь это уже вопросы края. А у нас как? Тебе место в трамвае не уступили — мэр виноват».

По оценке депутата думы Хабаровского края Татьяны Мовчан, вступление в силу 131-го ФЗ в будущем году создаст целую волну проблем законодательного характера. Так, в рамках перераспределения полномочий от сельских поселений к районам перейдут полномочия по наиболее затратным вопросам — дорожное строительство, газификация, ЖКХ и другие обязательства денежным объемом в 90,7 млрд руб. Это 45% всех расходов поселений, привела она оценки Минфина. В то же время, для того чтобы обеспечить передачу полномочий, необходимо внести изменения более чем в 200 нормативно-правовых актов, в том числе — федеральных законов. На данный момент Госдумой не рассмотрено ни одного проекта по изменению существующих актов.

«Вертикаль, неподконтрольная населению»

Как заявил вице-президент АСДГ, доктор экономических наук, профессор Кемеровского государственного университета Роальд Бабун, 131-ФЗ «с самого момента принятия подвергался неоднократным изменениям, мы насчитали около 500». Эти изменения нашли отражение более чем в 90 других федеральных законах, «но все-таки основная концепция местного самоуправления не менялась». Нынешние изменения по масштабам и глубине пересилили все то, что было сделано за предыдущие 10 лет. Для чего, в чьих интересах потребовались новые реформы, задается вопросом экономист?

«Когда в 1993 году принималась Конституция России, одним из самых спорных моментов была 12-я статья, в которой написано, что органы местного самоуправления не относятся к органам государственной власти. Этот пункт то попадал в проект, то исчезал, статью то включали, то убирали. Она все-таки осталась, и это явилось главной преградой для тех, кто хотел бы командовать местным самоуправлением. С этим никогда не смирялся в первую очередь губернаторский корпус, предпринимались неоднократные попытки встроить органы МСУ во властную вертикаль государства. К сожалению для них, 12-я статья находится в первой части Конституции, чтобы ее изменить, нужно собирать Конституционное собрание, совершать сложнейшие процедуры, которые делают эти изменения нереальными. Поэтому все время идут происки — как, не трогая конституцию, встроить местное самоуправление в государственные органы власти», — рассуждает вице-президент АСДГ.

По его словам, становлению местных органов власти в качестве независимых и незыблемых институтов помешало отсутствие четкой концепции их развития и понимания дальнейших перспектив. Как результат — так и не решенные проблемы с финансами, землей, территориальной организацией, разграничением компетенции. «И во власти и в широких слоях общества нет понимания места МСУ». На все эти объективные проблемы наложились субъективные факторы — противостояние губернаторов и мэров столичных городов, чьи финансовые ресурсы составляют до половины и более совокупных доходов консолидированных бюджетов субъектов:

«Образно говоря, происходит следующее. Президент страны говорит губернаторам — вы отвечаете за все, что происходит на ваших территориях. Губернаторы отвечают — мы не можем отвечать за все, потому что есть органы местного самоуправления, которые не входят в систему органов госвласти, у которых огромные полномочия, финансовые средства, огромное имущество... Дайте нам инструмент управления этим имуществом и этими финансами, иначе мы не можем отвечать за состояние дел в своих территориях! Вот такая ситуация возникла к моменту принятия 136-ФЗ».

Конечно, и сегодня у губернаторов есть возможность отстранять неугодных мэров, особенно избранных прямым голосованием, продолжил эксперт. Это и финансовые нарушения, и самые ничтожные причины, вроде того, как был отстранен от должности мэр Благовещенска (Причиной стало неисполнение Александром Мигулей решения суда о восстановлении на работу директора МП «Ритуальные услуги» Галины Сыщук. Суд усмотрел в действиях мэра нарушение закона — прим. авт.).

Это, по мнению Роальда Бабуна, в конечном итоге побудило президента вмешаться, но он не предложил какой-то единой схемы, а предложил муниципалам и губернаторам сесть за стол переговоров. Однако уже в декабре появился доклад прокремлевской организации, ИСЭПИ (Институт социально-экономических и политических исследований — прим. авт.), где предполагалось кардинальная реформа местного самоуправления. Она состояла в том, чтобы на уровне городских округов и муниципальных районов это самоуправление ликвидировать, и превратить их в территориальные органы госвласти субъектов. Тогда мэр города, глава района назначался бы губернатором, только в поселениях и небольших городах сохранялось местное самоуправление, 12 статья конституции не нарушалась бы. «Критика была жесточайшая. Но само появление этого документа говорило о том, что думают в администрации президента. Эту атаку удалось отбить».

Вторая попытка была предпринята в феврале этого года как проект депутатской группы в Госдуме: «это серьезнее чем доклад ИСЭПИ». Самые одиозные предложения доклада — по ликвидации МСУ в городах и районах были сняты, но зато была предложена одна-единственная модель — назначенные сити-менеджеры и глава города, избираемый депутатами. В комиссии по выбору главы администрации 50% голосов принадлежали бы губернатору. И в этом случае фактически 12 статья не нарушается.

Вторую попытку тоже отбили. И наконец, третья — которая дала нам 136-ФЗ. Федеральная власть вынуждена была отступить и отказаться от лобовых атак, сделал вывод экономист. Плюс существующего закона в том, что предусмотрена существенная децентрализация власти, вариативность моделей — ведь ситуации на местах очень разные. «Но очень много полномочий было передано от федеральной власти к регионам, а на стыковке от региональной власти с муниципалами получилось наоборот», — сказал вице-президент АСДГ. Субъекты федерации получили от федерации мощные рычаги власти. Самый яркий пример — перечень полномочий, передаваемый местной власти, определяют субъекты федерации. Раньше органы субъектов могли регулировать 32 позиции в сфере деятельности муниципалитетов своими региональными законами, теперь 56 позиций. Структура органов МСУ тоже определяется регионом. В случае принятия модели сити-менеджеров в структуре органов исполнительной власти устанавливается вертикаль, неподконтрольная населению. При этом в законе не затронуты финансы, земельные полномочия.

«Как итог: 136-ФЗ не носит системного характера, сосредоточен на разделе властных функций и не решает вопросов, от которых зависит жизнь людей на местах — финансы и земля. Фактическая реализация закона потребует консенсуса между главами регионов и муниципалитетов, а этого достичь можно не везде», — заключил эксперт.