Иркутск
Улан-Удэ

Благовещенск
Чита
Якутск

Биробиджан
Владивосток
Магадан
Хабаровск
Южно-­Сахалинск

Магадан
Южно-Сахалинск

Анадырь
Петропавловск-
Камчатский
Москва

Забайкальский край: итоги – 2015, тенденции – 2016

East Russia продолжает цикл аналитических публикаций, посвященный итогам прошлого года и анализу ситуации текущего года в социально-экономической и политической сферах жизни регионов Дальнего Востока и Восточной Сибири

Трудно назвать в России регион, который отличался бы ростом социального недовольства и политическими протестами так, как этим недавно отличился Забайкальский край. Периферийный и крайне сложный с точки зрения организации эффективного управления и выхода из кризиса, который кажется здесь перманентным явлением, регион в течение года буквально лихорадило. В конечном итоге, уже в 2016 г. Кремль принял решение об отставке губернатора Константина Ильковского, правление которого трудно оценить иначе, как неудачное.

Забайкальский край: итоги – 2015, тенденции – 2016

Ростислав Туровский

Доктор политических наук, профессор НИУ ВШЭ, научный редактор East Russia
Вряд ли был в России регион, где с такой же регулярностью проходили акции протеста за отставку губернатора, и проводился сбор многих тысяч подписей в обоснование этого решения.

Смена губернатора теперь привела к частичному восстановлению позиций старых элит, сложившихся в регионе до прихода «варяга» Константина Ильковского в 2013 г. Новым главой региона стала спикер Законодательного собрания Наталья Жданова, работавшая вице-премьером краевого правительства и отвечавшая за социальную сферу при бывшем главе региона Равиле Гениатулине. Особая политическая интрига связана и с партийной принадлежностью губернатора. Константин Ильковский был единственным представителем «Справедливой России» в губернаторском корпусе, и теперь партия лишилась «своего» руководителя региона. Новый врио губернатора Наталья Жданова, как и в подавляющем большинстве субъектов РФ, представляет «Единую Россию».

«Забайкальская цепочка» неудач и сбоев

Ход событий в Забайкалье в последние годы иной раз кажется цепочкой из постоянных неудач и сбоев. Одной из «вечных» проблем осталось ЖКХ, из-за которого официально и «пострадал» Константин Ильковский. Причиной его отставки стали, как известно, претензии центра по поводу медленной реализации программы переселения из ветхого и аварийного жилья. Забайкалье показало худший результат по Дальнему Востоку и Байкальскому региону и 81-й по стране. Причем эта проблема была известна и раньше. Например, еще в апреле 2015 г. Дмитрий Медведев требовал от Константина Ильковского отчет о причинах столь медленной работы, и Забайкалье называли в четверке худших регионов, вместе с Калмыкией, Республикой Коми и Вологодской областью. Со своей стороны прокуратура выявляла нарушения и вносила бывшему губернатору представления. Стоит заметить, что Забайкалье — это отнюдь не лидер в России по доле ветхого и аварийного жилья (но и далеко не аутсайдер, учитывая большое число городов и поселков с критическим состоянием ЖКХ). Но конфликт Константина Ильковского с центром возник из-за отсутствия решения проблемы, а это уже связано с требованиями «майских указов» Владимира Путина, не говоря уже об актуальной потребности для общества.

Другим больным вопросом Забайкалья оказалась социальная сфера. Хроническим явлением стали задержки заработной платы в бюджетной сфере, опять же на фоне требований центра по нормализации этой ситуации и повышению зарплат. Наиболее острая ситуация сложилась в сфере образования, приводя даже к забастовкам учителей. Регион не справлялся и с социальными выплатами. Например, в нем проходили пикеты многодетных матерей, протестовавших против задержек пособий. Срывались и выплаты на обеспечение содержания детей-сирот. Проблемы долгов по зарплате поразили, конечно, не только бюджетную сферу, но и промышленные предприятия. В частности, митинги протеста в этой связи отмечались на Сретенском судостроительном заводе. Наряду с политической оппозицией (особенно — КПРФ) и отдельными заметными общественными активистами, протесты поддерживали и профсоюзы, проводившие митинги против задержек заработной платы.

На этом, однако, список проблем Забайкальского края исчерпан не был. В регионе, где очень важна роль железной дороги, очень остро воспринимается ситуация с пригородными железнодорожными перевозками. Региональные власти тоже не смогли толком разрулить ситуацию, находясь в долгах перед Забайкальской пригородной пассажирской компанией (составивших около 400 миллионов рублей) и не видя иных вариантов, кроме повышения тарифов и сокращения поездов. Митинги против роста тарифов проводились, например, в январе 2016 г., когда стало ясно, что год от года ситуация лучше не становится.

Неудачно развивалась для региональных властей и ситуация с катастрофическими лесными пожарами, площади которых достигли в прошлом году десятилетнего максимума. На борьбу с пожарами был израсходован весь резервный фонд края. При этом объектом жесткой критики оказалась государственная лесная служба Забайкалья, глава которой Руслан Балагур был, в сущности, случайной фигурой на этом посту. Стоит напомнить, что он играл роль технического кандидата губернатора на выборах 2013 г. и затем получил в качестве «награды» данную позицию. Эта история завершилась арестом Руслана Балагура, который обвиняется и в халатности, повлекшей гибель людей, и в злоупотреблении полномочиями в роли руководителя организации. Этими событиями тоже был очень недоволен центр, и, в частности, министр природных ресурсов и экологии Сергей Донской, негативно оценивавший действия лесной службы в крае.

Наконец, совсем уж скандальным сюжетом стала история с якобы подготовленной краевыми властями сдачей в аренду на 49 лет 115 тыс. га земли китайской компании. Трудно сказать, насколько серьезными были эти планы, но они получили нешуточный негативный резонанс и стали поводом для антигубернаторских выступлений. Особенно резко стала выступать ЛДПР, имеющая в Забайкалье довольно устойчивую электоральную поддержку и не преминувшая воспользоваться шансом, чтобы выступить против «распродажи Родины». Чувствительным вопросом для приграничного региона является, конечно, и приток иностранной рабочей силы, хотя, конечно, «китайская экспансия» остается темой скорее призрачной.

Нельзя сказать, что краевые власти не предпринимали никаких усилий для исправления ситуации. Константин Ильковский часто бывал в федеральном правительстве, постоянно пытался договориться о той или иной поддержке и выделении финансовых средств. Вероятно, региону не хватило бюджетных средств, а губернатору — управленческого опыта и лоббистских связей, чтобы избежать политической катастрофы.



Минорные тона экономики Забайкалья: от долговой нагрузки до спада в промышленности

В итоге анализ социально-экономической ситуации в Забайкалье по-прежнему и, в сущности, как всегда приходится проводить в минорных тонах. Из негативных и притом ожидаемых трендов в бюджетной сфере следует отметить наращивание долговой нагрузки. По ее уровню (82,7% к собственным доходам регионального бюджета) Забайкалье занимает 15-е место в стране, а сам уровень является критическим. На Дальнем Востоке есть два региона с худшими показателями (Чукотка и Еврейская АО), но это, конечно, никак не утешает. Объем государственного долга вырос в прошлом году на 32,3%, т.е. проблема не решается, а только усугубляется. Константин Ильковский взял новые кредиты из федерального бюджета (рост задолженности на 60,45%), выросли и долги банкам (на 19,8%). Муниципалитеты, впрочем, были «скромнее», и повысили свой долг на 9,5%. Сумма государственного долга Забайкалья (26,5 миллиардов рублей) больше, чем в Иркутской области и Бурятии, а в сравнении с ДФО все-таки уступает Якутии, Хабаровскому краю и Амурской области. Кстати, соседняя Амурская область может считаться наиболее близким аналогом Забайкалья и тоже демонстрирует остроту своих финансовых проблем.
В социально-экономической ситуации прошедший год стал в Забайкалье просто чистым минусом, не продемонстрировав ни единой перспективы. Спад в промышленности составил 1,3%. Но это еще не так плохо, а вот инвестиции упали на 11% (только Хабаровский край в ДФО и Байкальском регионе показал худшие темпы). Строительные работы сократились и вовсе на 29,2% (на Дальнем Востоке и в Байкальском регионе хуже была динамика только в Еврейской АО). Спад в сельском хозяйстве, значимом для южных территорий края и, в частности, для бурятских районов, составил 5,2%.

Есть немало оснований говорить об объективных причинах ухудшения социального самочувствия. Так, реальные денежные доходы населения упали на 4,2%. Показатели розничной торговли, особенно чувствительные к уровню жизни и потребительскому поведению населения, снизились на 9,9% (негативная динамика на уровне Иркутской области и хуже всех регионов ДФО). Тем самым Забайкальский край, к сожалению, в полной мере оправдывал свой имидж депрессивного региона, имеющего весьма смутные перспективы, реализация которых к тому же бесконечно откладывается.

Финансово-бюджетная ситуация в регионе тем временем не претерпела резких изменений, но зато явная разбалансировка произошла в расходной политике. Что касается бюджетных доходов, то они немного выросли, да и центр продолжал оказывать региону немалую помощь. Так, рост бюджетных доходов составил 7,5%, в т.ч. собственных налоговых и неналоговых доходов — почти 8%. Заметно улучшилась ситуация с налогом на прибыль (рост на 13%), но его доля в собственных доходах бюджета (11,75%) остается очень низкой, свидетельствуя об отсутствии в регионе крупных и надежных налогоплательщиков. По наиболее важному источнику доходов — подоходному налогу роста практически не было (на 1,2%). Правда, регион смог серьезно поднять доходы от налога на имущество организаций (на 40,8%: четвертое место в России по динамике) и налога на добычу полезных ископаемых (на 26,35%). Интересно, что доля налога на имущество организаций в собственных доходах краевого бюджета даже больше, чем доля налога на прибыль.

Достаточно пропорционально выросли в регионе и поступления от федеральных трансфертов — на 7,2%. Почти без изменений остались объемы дотаций (сокращение на 0,8%), увеличились поступления от субвенций (на 8,8%). Но вот субсидии Забайкалью центр существенно урезал (на 20,9%). Последнее, вероятно, было следствием слабого лоббистского потенциала Забайкалья, а как раз средства от субсидий региону явно пригодились бы для точечного решения тех или иных проблем.



Одна из проблем Забайкалья — дефицит прорывных проектов

Что касается расходов краевого бюджета, то складывается ощущение, что Забайкалье не смогло грамотно и продуманно распорядиться своими средствами. Расходы выросли умеренно — на 5,6%, у региона остался немалый дефицит (-12,6%), но дело не в этом. Судя по всему, понимая рост социального недовольства, краевые власти пытались решить проблемы в бюджетной сфере. В этом процессе они резко подняли расходы на здравоохранение — на 23,3% (пятый по стране показатель роста, лучший в ДФО и Байкальском регионе). Значительный рост показали и расходы на социальную политику — на 11,8%: власти все-таки стремились решить проблемы льгот и субсидий населению. Но в то же самое время они сократили расходы на образование (на 3,1%), т.е. сферу, где как раз и проходили акции протеста и забастовки (доля расходов на образование в Забайкалье — 33,3% — седьмая по стране и наилучшая в ДФО и Байкальском регионе, а по общему образованию и вовсе четвертая в России, но сокращать расходы, вероятно, не следовало). Заметно были урезаны и без того небольшие расходы на культуру (на 6,7%) и физкультуру и спорт (на 20,5%). Кстати, протесты работников сферы культуры также стали одной из особенностей Забайкалья.

Ощущение непродуманного характера расходной политики складывается и при анализе положения с остальными статьями. Край стремился помочь сельскому хозяйству (рост расходов на 26,4%), учитывая также обстоятельства прошлогодней засухи. Немало средств направили на дороги (рост на 22,25%). Однако ЖКХ получило на 12% меньше средств, что, как мы помним, вылилось в срыв программы переселения из ветхого и аварийного жилья и в целом в недовольство граждан положением дел в этом секторе. При этом расходы на общегосударственные вопросы росли (на 4,5%) и, более того, на целых 10,2% выросли расходы на содержание главы субъекта и глав муниципальных администраций, что в кризисной ситуации выглядит весьма сомнительным решением. Только благополучный Сахалин позволил себе на Дальнем Востоке и в Байкальском регионе нарастить эти расходы в еще большей пропорции.

Получилось так, что краевые власти в прошлом году существенно изменили структуру краевого бюджета в его расходной части. Как ясно из сказанного выше, динамика по многим статьям была весьма резкой, что бросается в глаза на фоне всех остальных регионов. Так, роль наиболее крупной расходной статьи — образования сократилась, и, повторим еще раз, это имело критические последствия. Выше стало значение «экономических» статей, здравоохранения и социальной политики, однако, регион и его прежние власти это не спасло. Вероятно, властям Забайкалья еще придется самым серьезным образом анализировать свои финансы и решать, как ими правильно распорядиться, поскольку при Константине Ильковском расходная политика властей имела самые прямые и негативные социально-политические последствия. Как минимум, большего внимания требуют ЖКХ и образование.

Не входя в Дальневосточный федеральный округ, Забайкальский край не смог воспользоваться и теми инструментами развития, которые создаются в макрорегионе. Причем интерес к этим инструментам в Забайкалье велик и неизбежен, хотя бы по той причине, что этот регион не просто граничит с ДФО, но и уже много лет входит в общую с ДФО программу социально-экономического развития. Но это не стало причиной для того, чтобы сделать для Забайкалья исключение. Не сделано оно, как известно, и для Байкальского региона в целом, включающего Бурятию и Иркутскую область.

В этих условиях Забайкалью остается пока рассчитывать на использование механизма ТОР в проблемных моногородах. В этой связи заметна активность в одном из ключевых экономических центров региона — Краснокаменске, где работают структуры Росатома. В сущности, лоббистские возможности атомщиков и могли бы способствовать созданию на территории Забайкалья хотя бы одного специального экономического режима. Окончательное решение по этому вопросу до сих пор не принято, и первые ТОР в моногородах появились пока в других регионах (в т.ч. в Иркутской области), но шансы у Краснокаменска остаются высокими. Проект ТОР предполагает создание здесь и промышленного, и сельскохозяйственного кластеров. Кроме того, в самую проблемную категорию моногородов в Забайкалье входит ряд поселков — Новопавловск, Новоорловск, Первомайский и Жирекен. Они, в частности, получают субсидии на создание новых рабочих мест. Однако для создания ТОР такие моногорода слишком малы. Поэтому наиболее вероятной точкой роста остается все-таки Краснокаменск.

В то же время надеяться на сырьевые ФПГ Забайкалью трудно. Слишком многие проекты не были реализованы, или же их реализация затягивается. Самый главный из них — уникальное и крупнейшее в стране Удоканское месторождение медной руды в зоне БАМа — лишь сдвигается с мертвой точки. Структуры Алишера Усманова, давно уже получившие лицензию в нелегкой борьбе, продолжают договариваться о государственном софинансировании проекта, который в таком случае обретет, наконец, реальные шансы. Достигнуты договоренности о финансовой поддержке со стороны Внешэкономбанка. Вероятно, в проект все-таки войдет и «Ростех», имеющий 25-процентный опцион.

Что касается ФПГ, которая уже реально приступила к работе в регионе, — «Норильского никеля», то результаты ее работы пока неоднозначны. С одной стороны, компания объявила об отказе от ряда неперспективных месторождений — Култуминского, Зергунского, Лугоканского и Серебряного. Остановлена работа и на Бугдаинском медно-молибденовом месторождении. С другой стороны, «Норильский никель» сосредоточивает усилия на Быстринском ГОКе в Газимуро-Заводском районе, что повышает его шансы, но запуск месторождения постоянно откладывается (государство, к тому времени, выполнило уже свои обязательства по строительству инфраструктуры для этого месторождения). Сейчас говорится о вводе ГОКа в строй в третьем квартале 2017 г. На сегодня это, вероятно, главная надежда Забайкалья и ключевой реалистичный инвестпроект, способный улучшить статистику. Потом на очереди будет и Удокан.

По остальным сырьевым проектам движения немного. Больше шансов имеет рост производства угля. Сейчас постепенно начинается освоение Зашуланского угольного месторождения (недалеко от границы с Бурятией), которым занимается совместное предприятие О.Дерипаски и китайской угольной компании Shenhua. В прошлом году компании подписали соглашение с краевыми властями. Но месторождение невелико, и добыча еще далеко не вышла на проектную мощность (составляющую шесть миллионов тонн в год). Подконтрольный структурам того же Олега Дерипаски Жирекенский молибденовый ГОК уже прекратил работу. Заглох проект той же ФПГ по освоению Чинейского железорудного месторождения в зоне БАМа.

Более оптимистично выглядит ситуация с активами угольной компании СУЭК — Апсатское месторождение, расположенное в зоне БАМа, постепенно выходит на проектную мощность (она должна составить 3 миллиона тонн угля в год). При общем кризисе добычи золота в Забайкалье — в сравнении с советскими временами, относительно устойчиво работают структуры ФПГ Р.Абрамовича в лице Highland Gold Mining. По крайней мене у них есть возрожденное к жизни после долгих лет простоя Новоширокинское месторождение в Газимуро-Заводском районе, где постепенно растет добыча золота. Но на Тасеевском месторождении золота в районе города Балей работа так и не началась, и Константин Ильковский заявлял в прошлом году о возможности отзыва лицензии у HGM, которая тем временем пытается продать актив.

Таким образом, проблемой Забайкалья остается дефицит прорывных проектов, которые могли бы существенно изменить социально-экономическую и финансово-бюджетную ситуацию. Освоение ресурсов зоны БАМа на севере региона могло бы сыграть такую роль, но идет очень медленно, и по тому же Удокану окончательного решения до сих пор нет. На основной части региона есть много некрупных месторождений различного сырья, к которым в кризисные годы теряют интерес инвесторы. Да и вообще история региона, например, в 1990-е гг. — это история закрытия большинства месторождений, разрабатывавшихся в советские времена, — в связи с нерентабельностью и исчерпанием запасов. Пока от этой печальной истории Забайкалье ушло недалеко, некоторые рудники закрывались и в нулевые годы, и совсем недавно.



Смена политических команд на фоне региональных противоречий

На этом депрессивном фоне в Забайкалье начались очередные политические изменения. Завершился этап правления губернатора-«эсера», идет подготовка к внеочередным выборам. Как и следовало ожидать, команда Константина Ильковского вынужденно покидает свои посты, и Наталья Жданова явно не настроена на какие-либо компромиссы, стремясь продемонстрировать свое намерение изменить курс регионального правительства. Однако региональные проблемы не имеют быстрых решений, и когда-то Константин Ильковский тоже говорил о том, что ему досталось тяжелое наследство, справиться с которым за считанные годы нельзя. Основная часть проблем имеет объективный характер и вызвана слабой ресурсной базой и заброшенностью региона. Хотя, конечно, элементы застоя и пассивности в работе власти, в самом деле, были налицо в последние годы 17-летнего правления Равиля Гениатулина, растерявшего авторитет и популярность. Проблемы ЖКХ и бюджетников, требующих свои законные зарплаты, продолжают преследовать и Наталью Жданову. Фактически и новые власти признают, что не имеют ресурсов, чтобы с ними справиться, а тем более, чтобы к выборам привести регион в полный порядок.

На предстоящих губернаторских выборах вряд ли следует ожидать сюрпризов, но нельзя и недоучитывать протестные настроения, снять которые одной лишь отставкой Константина Ильковского невозможно. К тому же возвращение к власти некоторых представителей «старой» команды не позволяет убедить жителей Забайкалья в том, что ситуация начнет меняться в лучшую сторону. В регионе активно действует КПРФ. Ее наиболее заметный представитель Николай Мерзликин, депутат законодательного собрания и бывший первый секретарь Читинского обкома КПСС, слабо проявил себя на губернаторских выборах 2013 г., но затем активизировался и постоянно выступал в роли критика Константина Ильковского. Возможно, он станет и кандидатом партии на выборах. Заметнее стал в регионе и депутат Госдумы от КПРФ Владимир Поздняков, который не является выходцем из Читы, но курирует регион и намерен бороться здесь за свое переизбрание. Другим важным игроком является в Забайкалье ЛДПР, которая тоже вряд ли останется в стороне от губернаторской кампании и, разумеется, будет проводить активную кампанию на думских выборах. Поэтому можно ожидать, что губернаторские выборы приобретут относительно конкурентный характер. Константин Ильковский когда-то успешно сыграл на эффекте новизны, посеяв в регионе немалые ожидания, однако повторить такой же сценарий Наталья Жданова уже не сможет, и ей нужна будет серьезная и содержательная аргументация в поддержку своего выдвижения на губернаторский пост.

В целом, несмотря на все проблемы, постепенная перспектива улучшения ситуации у Забайкалья все-таки имеется. По крайней мере, можно уже говорить о поэтапном вводе важнейших сырьевых проектов, сначала — Быстринского ГОКа, потом — Удокана. Но этот процесс растягивается на годы, и даже он не изменит качественным образом социально-экономическую и финансовую ситуацию. Регион по-прежнему нуждается и в создании новых производств (не сводящихся к добыче и вывозу сырья), и в использовании возможностей своего приграничного положения (конечно, не для нелегального вывоза леса и других ресурсов или же нелегальной китайской иммиграции). До сих пор же регион словно ходил по одному кругу, время от времени обращаясь к одним и тем же проектам и идеям. Учитывая уже случившуюся потерю контроля над общественно-политической ситуацией, выход из этого круга крайне необходим.