Иркутск
Улан-Удэ

Благовещенск
Чита
Якутск

Биробиджан
Владивосток
Магадан
Хабаровск
Южно-­Сахалинск

Магадан
Южно-Сахалинск

Анадырь
Петропавловск-
Камчатский
Москва

«Поступления от новых предприятий должны оставаться в регионах»

Сенатор Виталий Шуба о том, как выстраивать бюджетное взаимодействие для решения проблем Байкальского региона

Иркутская область — крупнейший субъект РФ в Прибайкалье — по итогам 2016 года показала снижение госдолга с 28 до 19,6 млрд рублей. Сокращения удалось достичь благодаря как общему росту региональной экономики, так и дотациям и бюджетным кредитам от федерального центра. О том, как удалось убедить правительство облегчить долговое бремя перспективного региона и какую роль играют бюджетные отношения в деле обустройства Востока России, EastRussia рассказывает сенатор от Приангарья Виталий Шуба.

«Поступления от новых предприятий должны оставаться в регионах»
Фото: IrkutskMedia.ru
— Совет федерации часто называют «палатой регионов» российского парламента. Кем вы себя больше ощущаете — федеральным законодателем или представителем Иркутской области?
— Действительно, сенаторы выступают не только авторами законов, сколько выразителями интересов тех субъектов РФ, которые они представляют в Совете федераций. Но и в законотворчестве каждый из моих коллег специализируется на какой-то теме. Мое направление – бюджетно-налоговая сфера.  Так уж сложилось, что в нижней палате парламента я работал в думском комитете по бюджету и налогам, в трехсторонней комиссии по совершенствованию межбюджетных отношений. Сейчас тружусь на той же ниве, но уже в Совете федерации. В общей сложности в моем парламентском портфеле несколько десятков действующих законов. Значительная часть из них, так или иначе, касается бюджетных отношений между федеральным центром и регионами.

— Регионам часто не хватает денег на закрытие прорех в бюджете, а Москва требует решения социально-экономических проблем. «Денег при этом дает, но мало» — сетуют многие губернаторы...
— Совершенно верно. За последние десять лет были приняты сотни нормативных актов — включая федеральные законы, постановления правительства, указы президента — которые обязывают регионы нести дополнительные финансовые расходы. Эти бреши необходимо закрывать. Как? За счет чего? За счет совершенствования и оптимизации межбюджетных отношений. Эту работу комитет Совета федерации по бюджету и финансовым рынкам начал более двух лет назад. Она сводится к инвентаризации расходных полномочий всех трех уровней властной вертикали: федерального центра, регионов и муниципалитетов. Нужно однозначно определить - какой уровень за какие социальные расходы отвечает.

К настоящему моменту данная работа по инвентаризации расходных полномочий практически проведена. Так же как и работа по перераспределение налоговых и неналоговых доходов между уровнями бюджетной системы. При этом надо понимать, что экономический, налоговый потенциал у регионов различается. В целях выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов федерации предусмотрен фонд финансовой поддержки регионов (ФФПР). Однако в результате применения единой методики распределения дотаций выходит так, что около 40% средств фонда получают всего 10 из 85 субъектов РФ. Мое предложение — распределить дотационную финансовую помощь на два фонда (один — для высокодотационных регионов, традиционно получающих от государства большой объем финансовой поддержки, другой — для регионов со средним и высоким уровнем бюджетной обеспеченности). Эта идея находит поддержку среди моих коллег, в том числе членов трехсторонней комиссии по вопросам межбюджетных отношений.

Досье EastRussiaШуба Виталий Борисович, 66 лет, зампред комитета по бюджетной политике и финансовым рынкам Совета федерации, доктор экономических наук, профессор, почетный гражданин г. Братска и Иркутской области. Работал на аэрологической станции в Нижнеудинске, Братском алюминиевом заводе, комбинате «Братскжелезобетон». В 1990 году избран депутатом Братского городского совета народных депутатов, который возглавил в 1992 году. С 1993 года начинается многолетняя работа в качестве депутата Госдумы РФ, избираемого по Братскому одномандатному округу. С декабря 2007 года — депутат Государственной думы V созыва по партийным спискам от партии «Единая Россия». В октябре 2013 года Законодательное собрание Иркутской области выдвинуло Виталия Шубу на должность представителя Законодательного собрания от региона в верхней палате Федерального собрания РФ — Совете Федерации (СФ). Среди недавних инициатив — ряд поправок в проект бюджета 2017 года, направленных на увеличение поддержки регионов РФ. Убежденный сторонник той точки зрения, что федеральный центр должен вводить налоговые льготы лишь с согласия регионов, не ущемляя их интересов.

— Благодаря как раз этой помощи Иркутская область сократила свой госдолг почти на треть?
— Да. В этом году дотация для Иркутской области составляет более 7 млрд рублей или в полтора раза больше, чем в прошлом. Кроме того, федеральный центр выделил региону около 18 млрд руб. дотаций, субвенций и субсидий, в том числе около 1 млрд рублей на частичную компенсацию расходов по оплате труда работникам бюджетной сферы, 625 миллионов – на дорожное хозяйство, 255 миллионов — в виде бюджетных кредитов (по ставке 0,1%). Дотации — это, конечно, хорошо. Но необходимо также создать мотивационный механизм для регионов. Сегодня если субъект РФ показал прирост по экономике, значит, его налоговый потенциал, налоговые поступления увеличились. И это приводит к уменьшению дотаций из федерального бюджета! То есть мотивации расти экономически у региона нет.

Поэтому напрашивается следующее решение проблемы: тот экономический прирост, который обеспечивают себе регионы за счет успешной деловой активности на своих территориях, должен оставаться в их распоряжении. Плюс к этому — федеральному центру пора прекратить устанавливать налоговые льготы по региональным и местным налогам. Если власти области, края, города или района сочтут нужным, пусть они сами вводят льготы местным налогоплательщикам.

— В правительстве разделяют такой подход?
— Да, к нашим аргументам в Белом доме прислушались. И кабмин принял решение о введении до 2018 года ограничений на установление федеральным законодательством новых налоговых льгот по региональным и местным налогам. А с 2018 года, как ожидается, начнет поэтапную отмену налоговых льгот по региональным и местным налогам, следуя рекомендациям нашего профильного комитета. Иными словами, Совет федерации разрабатывает сегодня комплекс мер по внесению таких изменений в нормативно-правовую базу, чтобы у регионов появился стимул для развития собственного доходного потенциала, в частности — право оставлять себе часть налоговых поступлений, полученных в результате  оказания преференций тем или иным секторам региональной экономики.

— Межбюджетные отношения на уровне «регион-муниципалитеты» не менее драматичны, чем «центр-регионы»...
— И на примере Иркутской области (да и любого другого субъекта РФ) это хорошо видно. Муниципальные власти часто упрекают регионалов в том, что те оставляют им слишком малую долю от налоговых поступлений. Так, в конце прошлого года мэр Иркутска вышел с инициативой от муниципального сообщества внести изменения в областной закон «О межбюджетных трансфертах и нормативах отчислений доходов в местные бюджеты». Депутаты регионального парламента его поддержали. Суть изменений — увеличить в пользу муниципальных образований долю поступлений от налога на доходы физических лиц (НДФЛ) — с 15 до 18%, а также оставить четверть  доходов, полученных от применения  упрощенной системы налогообложения (УСН) в распоряжении муниципалитетов.

По сути, предложения муниципалитетов правильные. Как мэр столичного города он заботится о доходной части бюджета, с ним солидарны и главы других муниципальных образований. И мы не раз обсуждали с ним его инициативу, в обсуждении также принимали участие губернатор Иркутской области Сергей Левченко и спикер регионального парламента Сергей Брилка. В итоге пришли к такому решению: НДФЛ пока не трогать, так как это федеральный налог и федеральный центр в любое время может изменить долю отчисления в местные бюджеты. А поступления от УСН, по которой работают местные предприниматели, вполне справедливо, если в значительной своей части будут оставаться на местах, то есть в бюджете муниципальных образований. Но заработает эта норма, как и было изначально предусмотрено, в 2018 году.

— В целом из сказанного вами следует: власть на всех уровнях  должна стремиться стимулировать экономическую активность на вверенной ей территории.
— Конечно! Чтобы финансовые возможности той или территории определялись не только дотациями и ссудами вышестоящего бюджета и банковскими кредитами, но и, прежде всего, увеличением налоговых поступлений в результате более продуктивной деятельности уже существующих предприятий и появления новых.

— С этой целью на Дальнем Востоке активно создают ТОР — территории опережающего социально-экономического развития, действующие в особом налоговом и таможенном режиме. Для Иркутской области ТОР  актуальны, как способ стимулировать региональную экономику?
— Безусловно. Хотя они, по задумке правительства, и стали создаваться в Прибайкалье немного позднее, чем на Дальнем Востоке, но и в Иркутской области сегодня уже официально открыта ТОР «Усолье-Сибирское». На очереди — ТОР «Байкальск». Особенность иркутских ТОР: они создаются на территории одноименных моногородов, чьи градообразующие предприятия пришли в упадок. Так, город Усолье-Сибирское, что находится в 90 км к северо-западу от Иркутска, традиционно был завязан на местный завод "Усольехимпром", производящий продукцию бытовой и промышленной химии. А город Байкальск — на Байкальский целлюлозно-бумажный комбинат (ОАО «БЦБК»), печально известный своими промышленными сбросами в озеро Байкал.

Оба предприятия сейчас закрыты.  А в ТОР «Усолье-Сибирское» зарегистрированы первые резиденты: ООО "СмартСинтез" (производство дезинфицирующих и антисептических средств, ООО "СБТ-Иркутск" (производство гранулированного чугуна) и ООО «Усольмаш» (производство горнообогатительного оборудования). Общий заявленный объем инвестиций пока 300 миллионов рублей. В Байкальске в рамах ТОР будет сделан акцент, скорее всего, на туристско-рекреационную деятельность. Но делать прогнозы — насколько эффективными в плане экономической и финансовой отдачи покажут себя территории опережающего развития в Иркутской области — пока рано. Посмотрим.

— Какие еще точки роста, кроме ТОР, стали заметными в последнее время в Иркутской области?
— К примеру, в январе наше легендарное золотоносное месторождение Сухой Лог в Бодайбинском районе Иркутской области обрело наконец-то, в результате аукциона, инвестора, за которым стоят мощные капиталы  компаний «Ростех» и «Полюс Золото». Несомненно, инвесторы будут вкладывать в развитие транспортной и социальной инфраструктуры затерянного в тайге Бодайбинского района.

— Насколько активно, на ваш взгляд, сегодня идут инвестиции в туристско-рекреационный сектор Иркутской области? Тех же китайцев, к примеру?
— Знаете, на мой взгляд, мы упустили ситуацию с организацией цивилизованного туризма в Байкальском регионе. В последние годы под видом такого туризма (отчасти в результате попустительства властей) произошла несанкционированная застройка значительной части побережья Байкала — разными коттеджами, дачами, базами отдыха... Где эти объекты — там и автомобили. Это непоправимо бьет по экологии: под колесами джипов разрывается почва, оголяются корни уникальной флоры, растения гибнут. Боюсь, если дать «зеленый свет» иностранным инвесторам, процесс может усугубиться. Прежде, чем принять такое решение, необходимо досконально просчитать все возможные последствия и учесть все нюансы.

— А сегодня федеральный центр помогает решать задачу экологического сохранения озера Байкал?
— Да. Посредством федеральной целевой программы "Охрана озера Байкал и социально-экономическое развитие Байкальской природной территории на 2012-2020 годы". Главными источниками промышленных сбросов в озерные воды были, как известно, наш БЦБК (на территории Иркутской области) и Джидинский вольфрамо-молибденовый комбинат в Бурятии, закрытый еще в конце девяностых. Но эти предприятия за десятилетия своей деятельности оставили десятки миллионов тонн отходов на побережье. И сегодня, в рамках Программы реализуются мероприятия по их ликвидации и утилизации: строительство полигонов твердых  отходов, мусороперегрузочных станций, уничтожение свалок и рекультивация земель.

Фронт работ гигантский — более 140 населенных пунктов, где проживает 122 тысячи человек. Объем финансирования на девять лет — около 58 миллиардов рублей. Из них более 48 млрд — из федерального бюджета, а 7,5 млрд — из региональных бюджетов Иркутской области, Бурятии и Забайкальского края. Три года назад на Байкал пришла новая напасть — так называемая водоросль спирогира. Растение пышным цветом охватило мелководные участки почти по всему периметру озера.  Как бороться с  опасной флорой — пока никто не знает. Над вопросом о причинах ее появления работают ученые. Одна из версий, что разрастание спирогиры — результат использования предприятиями в технологических процессах химических моющих средств. Эти моющие средства, проходя через очистные сооружения уничтожают их биологическую очистку, а затем неочищенные стоки попадают в озеро. Есть мое обращение в Генеральную прокуратуру РФ провести проверку такого рода предприятий на предмет соблюдения ими природоохранного законодательства.

— Если говорить о других социально-экономических вопросах, актуальных для региона, насколько я знаю, весьма эффективным было ваше посредничество при разрешении конфликта между двумя работодателями области — предприятием «Саянскхимпласт» и компанией «Роснефть». Как удалось вывести стороны на мировую?
— Ну, я бы не сказал, что это был откровенный конфликт. Просто определенные разногласия, доведшие, правда, обе компании до судебного разбирательства. Суть в том, что  «Саянскхимпласт» (СХП) производит (помимо прочей химической продукции) поливинилхлорид — материал, широко используемый в различных отраслях промышленности. А исходное сырье для этого производства —  газ этилен — ему традиционно поставляет "Ангарский завод полимеров" (АЗП), дочернее предприятие «Роснефти». Но делает это без заключения долгосрочного договора, где были бы закреплены цены и объемы поставок. То есть уже на протяжении многих лет, оба предприятия-контрагента лишены возможности планировать хозяйственную деятельность в части производства и реализации своей продукции.

Если бы головная компания - «Роснефть» - дала разрешение «Ангарскому заводу полимеров» на заключение такого договора с «Саянскхимпластом» вопрос был бы давно снят с повестки дня. Но ситуация лишь усугубилась после того, как в феврале прошлого года на АЗП произошла авария и поставки этилена на СХП прекратились. Предприятие, обеспечивавшее поливинилхлоридом около половины всех нужд  страны и более 2 тысяч рабочих мест в Иркутской области — встало. Только через четыре месяца с лишним поставки возобновились, но снова без контракта и по цене, которая совсем не казалась рентабельной покупателю этилена.Тогда я как член Совета федерации от Иркутской области направил письмо в правительство РФ с просьбой рассмотреть ситуацию, сложившуюся вокруг «Саянскхимпласта». Затем инициировал совещание по данной проблеме в Федеральной антимонопольной службе.

Не могу утверждать, что только моими стараниями (в процессе участвовало много сторон и инстанций), но перед самым новым годом НК «Роснефть» и АО «Саянскхимпласт» заключили мировое соглашение в ходе очередного заседания Арбитражного суда Иркутской области. Стороны договорились и о цене, и об объемах поставок этилена. И, в ближайшее время будет решен вопрос и по заключению полноценного долгосрочного договора.

Увы, за те месяцы, что СХП не производил поливинилхлорид, региональный и российский рынок успели занять китайские компании. И теперь вернуть свою прежнюю долю предприятию будет очень непросто.

Справка EastRussiaИркутская область расположена в южной части Восточной Сибири и входит в состав Сибирского федерального округа РФ. Это один из трех субъектов РФ, расположенных вокруг озера Байкал. Площадь — 767,9 тыс. кв. км (почти как площадь Турции). Население — 2,3 млн. человек. Основу регионального промышленного комплекса составляют цветная металлургия, лесная, деревообрабатывающая и целлюлозно-бумажная промышленность, машиностроение и металлообработка, электроэнергетика, топливная, химическая и нефтехимическая промышленность. На долю перечисленных отраслей приходится примерно 88,1% валового объёма промышленного производства области. По итогам 2016 года Иркутская область продемонстрировала промышленный рост на 5,7%, рост сельхозпроизводства — на 5,9%, рост инвестиций на 4,3%, рост объема строительных работ — на 24, 3%. В то же время реальные денежные доходы населения упали почти на 10%, а розничная торговля — на 5,7%.

— В Прибайкалье сосредоточен мощный технический, научный и кадровый потенциал. Численность населения здесь примерно как на Дальнем Востоке — около шести миллионов человек. Может, стоит объединить эти регионы в один 12-миллионый макрорегион, с единым центром управления, едиными инвестиционными стандартами, общими для всех преференциями?..
— В контексте федеральных целевых программ такое объединение уже состоялось. Например, как для Восточной Сибири, так и для Дальнего Востока актуально решение задач  транспортной доступности, увеличения населения, более эффективного энергообеспечения, развития производств, с высокой степенью переработки, охраны природы, и многих других. И в общегосударственные отраслевые программы уже закладывается соответствующий региональный компонент.

Более того, сегодня в Совете федерации на стадии обсуждения находится законопроект (его готовит рабочая группа во главе с сенатором Вячеславом Штыровым, я в нее также вхожу) «Об особых условиях ускоренного развития Дальнего Востока и Байкальского региона». В нем прописаны  направления  промышленной политики для двух макрорегионов, особенности регулирования бюджетных и налоговых правоотношений, инструменты для развития агропромышленного комплекса и механизмы эффективного контроля выполнения норм экологического и природоохранного законодательства, особые режимы ценовой и тарифной политики. Принятие этого закона предполагает внесение изменений во многие ныне действующие федеральные законы: об экологической экспертизе, о госрегулировании развития авиации, о таможенных тарифах, о государственной социальной помощи и пенсионном обеспечении, о некоммерческих организациях и т.д. То есть правовое поле  будет адаптировано под объективные потребности развития востока страны, чтобы сделать в целом систему РФ более устойчивой и экономически эффективной.

И в этом контексте я не вижу смысла делать какие-то укрупнения, скажем, в территориально-административном плане.

— Над какими законопроектами еще работаете сегодня?
— Совместно с моими коллегами — сенатором от Ульяновской области Сергеем Рябухиным и сенатором от Ростовской области Евгением Бушминым — мы подготовили к началу этого года два законопроекта, нацеленные на наведение порядка в производстве и обороте алкогольной и спиртосодержащей продукции. Первый предполагает внесение изменений в Уголовный и Уголовно-процессуальный кодексы РФ, которые ужесточают наказание за подделку акцизных марок и незаконную продажу алкогольной и спиртосодержащей продукции. Сейчас за такие преступления, как оборот алкоголя без лицензии и подделку акцизных марок, предусмотрен штраф до 300 тысяч рублей и тюремный срок до трех лет. Наш вариант: штраф до трех миллионов рублей, либо принудительные работы или лишение свободы на срок до трех лет. (Прим: законопроект принят Госдумой в первом чтении 10 марта). Второй законопроект призван исключить поступление в Россию нелегального спирта и спиртосодержащей продукции из других стран. Среди предлагаемых нами мер: оборудовать железнодорожный транспорт, перевозящий спирт и производную из него продукцию системой ГЛОНАСС (чтобы отслеживать, куда, кому, и в каком объеме все это поступает), ограничить провоз алкоголя на территорию РФ для личного пользования пятью литрами, запретить продажу алкоголя и спиртосодержащей продукции через интернет и другие способы противодействия правонарушениям.

— Это  для того, чтобы не повторилась недавняя иркутская трагедия, когда люди отравились настойкой «Боярышник»?
— В том числе и для предупреждения подобных случаев. Но мы в Совете федерации начали работать по «алкогольной теме» еще с начала 2015 года. Председатель верхней палаты Валентина Матвиенко инициировала тогда создание рабочей группы, куда вошел и я. Поводом послужило снижение денежных поступлений в бюджет страны от акцизов на алкоголь. Налицо было массовое применение уловок со стороны недобросовестных предпринимателей по обходу уплаты этой формы налога. Поэтому, мы внесли ряд соответствующих изменений в Налоговый кодекс. В итоге за десять месяцев 2016 года объем конфискованной контрафактной алкогольной продукции достиг 37 млн литров, а уровень сбора акцизов по крепкому алкоголю вырос на 36 млрд. рублей по сравнению с аналогичным периодом 2015 года.