Иркутск
Улан-Удэ

Благовещенск
Чита
Якутск

Биробиджан
Владивосток
Магадан
Хабаровск
Южно-­Сахалинск

Магадан
Южно-Сахалинск

Анадырь
Петропавловск-
Камчатский
Москва

Амурская область: итоги – 2015, тенденции - 2016

East Russia продолжает цикл аналитических публикаций, посвященный итогам прошлого года и анализу ситуации текущего года в социально-экономической и политической сферах жизни регионов Дальнего Востока и Восточной Сибири

Социально-экономическое развитие Амурской области можно сейчас связать с закладкой основ для будущего вероятного роста, тогда как текущее положение дел в регионе остается очень сложным, особенно в финансово-бюджетной и социальной сфере. Регион попал в ситуацию, когда его прежние ресурсы исчерпаны, и срочно требуется запуск новых проектов, но их быстрая реализация просто невозможна. Поэтому пока руководству региона и его жителям приходится ждать и выживать, тем более что от них мало что зависит: ключевые решения принимаются ФПГ и федеральными властями.

Амурская область: итоги – 2015, тенденции - 2016

Ростислав Туровский

Доктор политических наук, профессор НИУ ВШЭ, научный редактор East Russia
В Амурской области очень неплохо сработал фактор географического положения, поскольку регион не просто находится на границе с Китаем, но еще и после запуска нефтепровода ВСТО стал ключевым транзитным пунктом на пути транспортировки российских энергоресурсов в соседнее государство. Однако если нефтепровод «прошел мимо» региональной экономики, то новый газопровод «Сила Сибири», строительство которого уже началось в Якутии и Иркутской области, способен оказать гораздо более мощное влияние на регион и превратить его в точку роста российского ТЭКа. Речь идет о создании крупного газоперерабатывающего и газохимического комплекса. В известном смысле Амурской области повезло, поскольку несколько лет назад переработка газа планировалась в Иркутской области — в связи с готовившейся уже тогда разработкой Ковыктинского месторождения, газ которого содержит примеси в виде гелия и др. Однако включение в экспортный проект двух равновеликих месторождений, находящихся в разных регионах страны, — Ковыктинского и Чаяндинского, потребовало создания переработки в более удобной точке, где сойдутся оба потока, и этой точкой стала Амурская область.

В прошлом году был принят ряд принципиальных решений о запуске в Амурской области газового проекта, где заинтересованными сторонами являются «Газпром» и СИБУР. Премьер Дмитрий Медведев включил своим распоряжением этот проект в систему объектов «восточного маршрута» транспортировки и экспорта газа. «Газпром» подписал соглашение с Минвостокразвития, причем обещанные им инвестиции составили 800 миллиардов рублей. Предполагается, что под этот проект будет создана территория опережающего развития (ТОР «Свободненский»), инвестиции в которую могут достичь 1,3 триллионов рублей. Неудивительно, что столь масштабный проект получил прямую поддержку главы государства, который дал ему старт осенью прошлого года, находясь в Амурской области.

Пока, конечно, речь идет только о проектах и обещаниях. Не секрет, что сам проект «Сила Сибири» испытывает трудности, вызванные тем, что спрос на российский газ с китайской стороны в желаемом Россией объеме не гарантирован. За годы до запуска газопровода (начало поставок планируется с 2019 г.) многое еще может измениться, учитывая нарастание кризисных явлений в китайской экономике. С российской стороны нет еще полной ясности с газохимической составляющей проекта, за которую «отвечает» СИБУР. Пока больше активности демонстрирует «Газпром», планирующий заняться переработкой газа. Примечательно и решение применить к газовому проекту режим ТОР, который безусловно будет выгоден «Газпрому» и СИБУРу. Также этот ход позволит говорить об успехе проекта ТОР в целом, поскольку обещает огромные инвестиции, вероятно, гораздо большие, чем во всех остальных ТОР.

Региональные ТОРы и отраслевые проекты

Тем временем Амурская область и без этого проекта отличилась при создании ТОР: в прошлом году правительство утвердило две таких территории, что свидетельствует об особом внимании к этому региону (по две ТОР, наряду с ней, получили в прошлом году только «центральные» регионы ДФО — Приморский и Хабаровский края). Однако легкость принятия решений по амурским ТОРам во многом объяснялась заведомо отсутствующими в их проектах требованиями к федеральному бюджетному финансированию. ТОР «Приамурская» будет финансироваться только из внебюджетных источников. В ТОР «Белогорск», помимо бизнеса, будут вкладывать средства областной и городской бюджеты. Причем с региональным финансированием ТОР могут еще возникнуть проблемы, учитывая критическое положение в областных финансах (см. ниже).

Таким образом, уже утвержденные ТОР Амурской области на самом деле тоже не имеют полных гарантий своей реализации. Сами проекты, впрочем, выглядят вполне позитивно. ТОР «Белогорск» ориентирована на агропромышленный комплекс. Здесь предполагается создать глубокую переработку сои («Амурагроцентр»), производство комбикормов («Агротехнологии») и хлебозавод («Белхлеб»). ТОР «Приамурская» предполагает строительство небольшого Амурского НПЗ, завода по производству цементного клинкера и логистического центра. Как видно, проекты амурских ТОР, в отличие от будущего газового мегапроекта, напротив, выглядят очень локальными. Но для отстающего региона и это очень важно.

Более привычная для области сырьевая отрасль — золотодобыча также удостоилась федеральной поддержки. В данном случае в число приоритетных инвестиционных проектов вошла добыча золота в удаленном Селемджинском районе в зоне БАМа, которую собирается осуществлять группа Petropavlovsk. За государственный счет здесь будут построены объекты электроэнергетической инфраструктуры. Напомним, что российско-британский Petropavlovsk уже является одним из ведущих игроков в регионе, активно занимаясь золотодобычей. Но в самые последние годы компания оказалась на грани финансового краха, и только недавно положение удалось выправить. Свою роль здесь сыграла и федеральная поддержка ее нового проекта. Хотя другой амбициозный проект этой группы — по созданию в Амурской области добычи и переработки железной руды (Гаринское месторождение) пока далек от реализации. Не получили ясной перспективы в прошлом году и еще более крупные проекты по разработке угольных месторождений (Гербикано-Огоджинское месторождение) и строительству едва ли не самой мощной в стране тепловой электростанции с расчетом на экспорт в Китай. К этому проекту интерес проявлял «Ростех».

Поэтому пока горнодобывающая отрасль Амурской области ограничивается золотодобычей, но и это неплохо. Кроме того, в прошлом году отмечались попытки добиться государственной поддержки для небольшого медно-никелевого месторождения Кун-Манье (британская Amur Minerals). Но в данном случае решение не принято. Регион стремится сотрудничать с Фондом развития Дальнего Востока и рассчитывает, вместе с заинтересованным бизнесом, на привлечение его средств. Сам же губернатор Александр Козлов в конце прошлого года был включен в состав правительственной комиссии по вопросам социально-экономического развития Дальнего Востока и Байкальского региона, куда входят, кстати, не все главы субъектов ДФО.




Большие проекты — большие проблемы...

Тем временем в Амурской области с большими трудностями реализуется еще один федеральный мегапроект — космодрома «Восточный», в перспективе призванного заменить Байконур. Однако здесь картина была омрачена бесконечной чередой скандалов, вызванных финансовыми нарушениями, неисполнением контрактов, задержками с выплатой заработной платы, мошенничеством при выделении средств подрядчикам и пр. Значительная часть выделенных центром средств вообще не была освоена. Счетная палата со своей стороны считала стоимость многих объектов завышенной. В течение года, параллельно строительству, продолжались расследования махинаций прежнего руководства «Дальспецстроя» (структуры федерального Спецстроя) и подрядчиков.

В итоге, как и следовало ожидать, выполнить сроки сдачи объекта не удалось. Одним из поворотных пунктов стал визит Владимира Путина на строящийся космодром. В тот момент и было озвучено напрашивающееся решение о переносе стартов на 2016 год, с обязательным завершением строительства многострадального космодрома, являющегося крупнейшим получателем федеральных средств в Амурской области. Есть, правда, и опасения, что в условиях урезания бюджетных расходов и готовящейся оптимизации Федеральной космической программы (ФКП) не все планы будут выполнены. В частности, предполагается сокращение числа пусковых площадок. Тем не менее, начало работы космодрома все-таки приближается.

Из других крупных и незавершенных проектов в регионе продолжается строительство Нижне-Бурейской ГЭС, входящей в структуру «РусГидро». Ожидается, что и она будет запущена в 2016 г. Недавно же возник спор между компанией и властями Амурской области по поводу финансирования подготовки ложа водохранилища (областные власти считают, что компания «РусГидро» должна сделать это за свой счет). Следует ожидать и приток инвестиций по линии ОАО «РЖД», которое занимается модернизацией БАМа и Транссиба и должно получить на это средства ФНБ.

Таким образом, Амурская область выглядит регионом с немалым числом незаконченных, но многообещающих проектов. На региональном уровне тоже наблюдается оживление, способное стимулировать столь важный для территории рост малого и среднего бизнеса. Во-первых, еще со времен прежнего губернатора Олега Кожемяко налицо интерес властей к АПК, учитывая, что Амурская область на Дальнем Востоке является все-таки одним из самых благоприятных аграрных регионов, в т.ч. по выращиванию сои. Одним из результатов этого интереса стал проект ТОР «Белогорск».

Во-вторых, предпринимаются попытки организовать и вывести на более высокий уровень туристический потенциал, в первую очередь — за счет приграничного китайского туризма. В прошлом году приток китайских туристов в регион уже вырос и без каких-либо кардинальных решений. Сейчас планируется строительство канатной дороги через Амур, по поводу которого подписано соглашение между российским и китайским правительствами. Это может стать более простым и дешевым решением, чем мост, разговоры о котором идут уже больше 20 лет (хотя новый проект моста также находится в разработке). Туризм видится и как хороший способ оживить бизнес в Благовещенске. Пока же область, увы, получила оценку «неудовлетворительно» по итогам реализации на своей территории федеральной целевой программы «Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации».

Итак, складывается ситуация, когда власти всех уровней и заинтересованный бизнес создают условия для будущего развития Амурской области, способной войти в число экономических лидеров ДФО. Это показывает и соответствующая статистика. В прошлом году (по данным за январь-ноябрь) Амурская область продемонстрировала рост инвестиций в основной капитал на 38,6%, став одним из лидеров ДФО по динамике инвестиций (второе место по темпам роста после Магаданской области). Отмечался огромный рост объема строительных работ — на 66,4% за год (лидер в ДФО по динамике роста). Хотя столь благополучная динамика связана с несколькими проектами, работа над которыми в 2016 г. может и завершиться (те же космодром и ГЭС). Поэтому для поддержания уровня и динамики области нужен скорейший запуск новых проектов в тех же ТОР, золотодобыче и др. Иначе взлет может смениться спадом, и дальнейшая динамика будет иметь волнообразный, если не скачкообразный характер.

Нынешняя экономическая база региона, напротив, слишком слаба, и рассчитывать на нее не приходится. Промышленность Амурской области в прошлом году сильно просела — на 9%. В АПК можно говорить максимум о стагнации (спад на 2%). Не приводят новые или планируемые проекты и к улучшению социальной ситуации. Реальные денежные доходы населения снизились за прошлый год на 4,9%. Еще более ощутимым оказался спад объемов розничной торговли — на 6,2% (один из худших результатов ДФО, наряду с Магаданской областью). Отсутствие позитивных сдвигов в торговле указывает, кстати, и на то, что китайский туризм не способствует развитию торгового сектора в Амурской области, что, впрочем, неудивительно.



Бюджетный кризис

В этих условиях не случайным стал, конечно, и бюджетный кризис, о признаках которого без всяких оговорок можно говорить в отношении Амурской области. Причем усугубление финансовой ситуации и в этом случае объясняется сокращением федеральной помощи, которое сильно ударило по региону. Доходы консолидированного регионального бюджета в прошлом году упали в абсолютном выражении — на 3%. Снижение доходов произошло из-за резкого сокращения федеральных трансфертов — на 27,7%. Причем спад по субсидиям составил 41%, т.е. их стало меньше почти в два раза. Ранее масштабное субсидирование региона было связано с преодолением последствий катастрофического наводнения 2013 г., и с тех пор оно неуклонно сокращается. Урезаны были и дотации — на 13,25%, в т.ч. на выравнивание бюджетной обеспеченности — на 6,8%. Лишь по субвенциям центр даже увеличил свою помощь региону — на 9,1%. Но общую ситуацию это не спасло.

Тем самым возникла довольно странная ситуация, когда центр стал относиться к Амурской области, как к региону, где финансовое положение улучшается, посчитав это основанием для отказа в поддержке. Отчасти эта позиция была верной, поскольку свои доходы у региона выросли, свидетельствуя о стабильном и даже улучшающемся положении бизнес-структур. Собственные доходы увеличились на 9,85%, в т.ч. по налогу на прибыль — на 12,3%. Единственным крупным налогом, где произошла стагнация, был, как и следовало ожидать, подоходный (рост на 0,6%). По всем остальным весомым налогам и сборам положение дел было весьма хорошим: рост по акцизам на 8,3%, по налогам на совокупный доход — на 7,9%, по налогу на добычу полезных ископаемых — на 21%, а по налогу на имущество организаций — даже на 31,9%. Однако, как уже сказано, это не помогло компенсировать сокращение федеральных трансфертов.

В результате власти Амурской области выбрали путь жесткой экономии, хотя это могло иметь негативные последствия в преддверии губернаторских выборов. Однако других вариантов у них не было, поскольку долговая нагрузка на область и без того была огромной, а центр по тем или иным причинам вливания в регион прекратил. Амурская область сократила расходы своего бюджета на 13,8%, став одним из российских лидеров по темпам их сокращения (хуже было только в Севастополе). Причем она очень жестко прошлась именно по социально значимым расходам, способным повлиять на самочувствие населения. Одной из главных «жертв» оказалось ЖКХ — снижение расходов на 34,9% (самое большое в ДФО). Общей участи не избежали образование (минус 12,8%, самое резкое сокращение не только в ДФО, но и в России в целом), здравоохранение (-13,7%, самое резкое сокращение в ДФО), социальная политика (-15,7%), культура (-13,35%). Интересным образом расходы на физкультуру и спорт выросли (на 6,9%), но в общей массе они малы. «Экономические» статьи тоже подверглись сокращению, но в меньшей степени: дорожное хозяйство — на 6,5%, сельское хозяйство и рыболовство — на 8,8%. Расходы на общегосударственные вопросы, впрочем, остались на том же уровне (минус 0,8%). Часть сэкономленных средств пришлось пустить на обслуживание долга (рост на 40,1%, и сама их доля достигла 3,7% в расходной части бюджета). При этом, несмотря на сокращение расходов, бюджет в конце года все равно был сведен со значительным дефицитом — 17,8%, причем самым большим для регионов России. Примечательно, что принятый в регионе бюджет на 2016 год предусматривает дальнейшее сокращение расходов.

Тупиковая ситуация, в которой оказалась Амурская область с точки зрения ее финансового положения, во многом вызвана долговой нагрузкой региона, дальнейший рост которой был бы крайне опасен. По состоянию на 1 января 2016 г. Амурская область обладала третьим по размеру государственным долгом в ДФО (более 30 миллиардов рублей), совсем чуть-чуть уступая Хабаровскому краю (и серьезно уступая только Якутии). Отношение государственного и муниципального долга к собственным доходам региона составило по итогам прошлого года 79,6%. При этом власти Амурской области явно не хотят оставаться в долговой кабале: за год государственный долг вырос только на 8%, что по российским меркам очень хорошо, и ниже среднего показателя. Регион остался с тем же уровнем бюджетных кредитов (рост на 0,8%), но нарастил все-таки задолженность банкам (на 12,8%). При этом в публичной сфере говорится, что в дальнейшем областные власти, напротив, будут гасить долги банкам, что может приводить к росту объема бюджетных кредитов, которые привлекаются для перекредитования. Тем временем муниципалитеты даже немного сократили задолженность (на 1,1%).

Таким образом, Амурская область стала «затягивать пояс», стремясь пережить неблагоприятный период. Опять же подчеркнем, что центр, принимая и рассматривая различные «крупные» решения, не стал принимать во внимание текущие потребности региона, что, возможно, объяснялось ослаблением лоббистского ресурса после смены губернатора.



Смена власти и политическая ситуация

В столь сложных социально-экономических условиях состоялись губернаторские выборы, вызванные переходом Олега Кожемяко на Сахалин и назначением врио губернатора Александра Козлова, занимавшего с позапрошлого года пост мэра Благовещенска. С одной стороны, в регионе была обеспечена преемственность власти. Молодой управленец Александр Козлов, занявший пост руководителя региона в 34 года, работал в одной команде с Олегом Кожемяко и был при его поддержке избран главой региональной столицы. С другой стороны, новому главе региона досталось тяжелое финансовое «наследство», он допустил разбалансировку отношений в элитах и к тому же не пользовался высокой популярностью (на выборах мэра Благовещенска в 2014 г. набрал 38,7% голосов). Центр тоже не особенно активно поддерживал Александра Козлова, в т.ч. финансами (разве что перед выборами региону выдали бюджетный кредит, а летом провели реструктуризацию долга, перенеся выплаты с 2016 на 2019 год).

В итоге выборы в Амурской области оказались среди самых конкурентных в стране.

Более того, в условиях, когда Александр Козлов едва преодолел 50-процентную планку в первом туре, ЛДПР стала инициатором выступлений и митингов за отмену результатов первого тура, утверждая о фальсификациях. Хотя реальных нарушений обнаружено все-таки не было, да и продолжать жесткий конфликт с губернатором партия не стала. Помог же Александру Козлову фактический альянс со «Справедливой Россией», которая отказалась от участия в выборах, что обеспечило победу губернатора в первом туре. Примечательно, что происшедшая ранее замена руководителя региональной партийной организации «эсеров» на более лояльного властям вызвала там острые внутренние конфликты, но перейти в оппозицию партии так и не дали.

Сложно развивались и отношения Александра Козлова с «Единой Россией», поскольку он принял решение о замене сенатора от исполнительной власти, которым являлся секретарь регионального политсовета партии Николай Савельев. Это привело к снижению активности работы партийцев на главу региона. Хотя, в итоге Александр Козлов ничего не потерял, проведя в сенат опытного общественно-политического деятеля Александра Суворова, тогда как партию возглавил спикер областного законодательного собрания Константин Дьяконов. Довольно плавно прошла и смена власти в Благовещенске, где, как и следовало ожидать, отказались от прямых выборов мэра. Администрацию города в статусе главы муниципального образования возглавляет теперь Валентина Калита, работавшая заместителем и первым заместителем мэра в 2004-08 гг. (затем трудилась в бизнес-структурах), а городскую думу — опытный депутат, выходец из медиков Степан Попов.

Тем не менее, говорить о стабилизации управленческой ситуации в регионе не приходится до сих пор. Одной из причин стал переток части кадров на Сахалин, вслед за Олегом Кожемяко. В результате перманентным процессом стали реорганизации областного правительства и кадровые замены. К настоящему времени состав исполнительной власти стабилизировался. Александр Козлов стремится укрепить свои позиции во власти и взять ее под свой контроль. Кроме того, он занимается постоянными проверками бюджетной сферы, будучи по понятным причинам озабоченным проблемой эффективности бюджетных расходов.

В итоге положение дел в Амурской области трудно назвать иначе как турбулентным и противоречивым. Крупные и перспективные проекты сочетаются с очень сложными реалиями. Областное руководство при этом не набрало еще достаточного аппаратного веса и влияния на федеральном уровне, чтобы эффективно продвигать региональные интересы. Новый год не сулит пока каких-либо прорывов, в связи с чем «режим выживания» по-прежнему будет пока характеризовать текущую ситуацию.