Иркутск
Улан-Удэ

Благовещенск
Чита
Якутск

Биробиджан
Владивосток
Хабаровск

Магадан
Южно-Сахалинск

Анадырь
Петропавловск-
Камчатский
Москва

Дальневосточная граница: от барьера к транзиту

Лев Коломыц о перспективах развития приграничья на Дальнем Востоке

Важность развития приграничных территорий Дальнего Востока признана сегодня на всех уровнях, от обывательского до государственного: разительный контраст между бурным ростом приграничных районов Китая и запустением с российской стороны границы, наблюдаемый любым путешественником, порождает резонный вопрос о причинах этого контраста и путях его преодоления. Трансграничная торговля во все времена считалась прибыльным и способствующим процветанию территории занятием. Однако дальневосточные приграничные районы за четверть века, прошедшую после открытия границ с КНР, до сих пор остаются бедными и непривлекательными для жизни.

Дальневосточная граница: от барьера к транзиту
Фото: novostivl.ru
ИСТОРИЯ ПРИГРАНИЧЬЯ

Экономическая система приграничных территорий региона сформировалась ещё в 90-е годы прошлого века, и её появление связано, помимо прочего, с демонтажом южной части дальневосточного укрепленного района. С конца 1980-х годов инфраструктура граничащей с Китаем полосы как эшелонированного оборонительного пояса, выстроенного в советское время, стала деградировать. По мере улучшения отношения между РФ и КНР пункты базирования войск и оборонительные сооружения потеряли свою значимость, многие части были ликвидированы, военнослужащие и их семьи уехали в западные районы страны. Население районов переключилось на выживание за счёт  приграничной торговли: пустые рынки товаров народного потребления довольно быстро стали заполняться дешевыми товарами из Китая. За счет этого грузопотока в приграничных районах Дальнего Востока, как и в соседних районах Китая, за 10 лет сформировалась целая индустрия транзита. Например, китайский город Суньфэйхэ из глухой деревни превратился в оживленный торговый центр с двухсоттысячным населением. С приморской стороны для обслуживания транзита возникли десятки транспортных компаний, туристических фирм, таможенных постов и складов, а потоки товаров потекли не только в города Дальнего Востока и Сибири, но и в Москву, попадая в итоге на многочисленные вещевые рынки вроде знаменитого «Черкизона».

По мере превращения границы из крепостной стены в зону товарного транзита и увеличения грузопотоков между Россией и Китаем происходила смена типа деятельности населения приграничных районов. Из служащих гарнизонов и крестьян, выращивавших картошку для военных частей, жители приграничных районов переквалифицировались в «челноков», везущих ширпотреб из Китая в Россию, и промысловиков, добывающих и продающих китайцам востребованные российские товары – лес, рыбу и морепродукты, дикоросы (кедровые орехи). Часть продукции (трепанг, гребешок, струя кабарги, оленьи рога и т.п.) добывалась браконьерским способом и перевозилась через границу в виде контрабанды. 

В 1990-е годы, когда федеральный контроль над границей был существенно ослаблен, на границе сформировались целые бизнесы, занимавшиеся транзитом, как в виде крупных компаний, так и в лице множества самозанятых граждан, формально нигде не работавших, но имевших вполне приличный доход. Основой для расцвета «челночной» торговли стало межправительственное соглашение РФ и КНР 2000-го года о безвизовых групповых туристических поездках, согласно которому туристы из России и Китая могут въезжать на территорию соседнего государства на срок до 15 дней, и вывозить для личных нужд до 50 кг груза без уплаты пошлины. Используя эти правила, бизнесмены с обеих сторон границы выстроили трансграничную транспортно-логистическую систему, которая ежегодно поставляла в Россию сотни тысяч тонн груза. Данная система функционирует до сих пор, оставаясь прибыльной даже после снижения курса рубля к юаню почти в три раза.

Сложился и экспортный поток, в котором, помимо легально вывозимого сырья (лес, уголь, руда), фигурировали нелегальные грузы: контрабандный лес, сушёный трепанг и другие.

С начала 2000-х годов федеральный центр стал постепенно устанавливать свои правила регулирования госграницы. Контроль за ней перешел от губернаторов в руки федеральных ведомств, при этом некоторые компании, выросшие на приграничном бизнесе, были ликвидированы. Тем не менее, «челночный бизнес» в уменьшенных объемах продолжает существовать до сих пор, и генерирует как легальные, так и нелегальные потоки денег, часть которых в виде доходов «помогаек» (туристов, перевозящих транзитный груз) поступает в экономику приграничных районов. Доля местного населения, занятого в этом бизнесе, достаточно заметна: так, из 8 тысяч человек экономически активного населения Пограничного района Приморья около тысячи вовлечены в трансграничные операции в роли «помогает».

КОНЦЕПЦИЯ РАЗВИТИЯ ПРИГРАНИЧНЫХ ТЕРРИТОРИЙ

Несколько лет назад на федеральном уровне было замечено, что приграничные районы восточной части страны вместо процветания на трансграничном трафике демонстрируют экономический и социальный упадок. Для исправления ситуации была разработана Концепция развития приграничных территорий субъектов Российской Федерации, входящих в состав Дальневосточного федерального округа и Забайкалья (утверждена постановлением Правительства РФ № 2193-р от 28 октября 2015 г). Концепция призвана сократить «уровень межрегиональной дифференциации в социально-экономическом развитии субъектов Российской Федерации путем сбалансированного территориального развития», обеспечить «активное участие России в интеграционных процессах в Азиатско-Тихоокеанском регионе». Цель концепции – устойчивое развитие экономики и обеспечение социальной стабильности дальневосточных приграничных территорий, а также формирование и развитие конкурентных преимуществ перед приграничными территориями сопредельных государств.

Проблемы дальневосточных приграничных территорий, согласно Концепции, таковы: это низкая доля участия приграничных населенных пунктов в формировании ВРП субъектов ДФО, неэффективное использованием природно-ресурсного и туристско-рекреационного потенциала, кризис муниципалитетов с монопрофильной структурой экономики, слабая активность субъектов малого и среднего предпринимательства, низкая обеспеченность расходов местных бюджетов собственными доходами, неэффективное использование приграничного положения и слабая интеграция с международной экономической системой. Интеграции препятствует низкое качество оборудования и технического оснащения зданий, помещений, сооружений, необходимых для организации пограничного, таможенного и иных видов контроля в пунктах пропуска через государственную границу РФ.

Перечисленные проблемы вполне соответствуют действительности, но в Концепции не указаны их причины. Можно предположить, что такой причиной является незавершенный процесс перехода от доминирующей функции границы как барьера (в которой она выступала до конца 1980-х годов) к транзитной функции (где граница – это контактная зона, обеспечивающая внешний транзит). В этом случае требуется завершить этот переход, сформировать необходимую транзитную инфраструктуру и гармонизировать функции «барьера» и «контактной зоны» для построения на границе стабильно работающего «фильтра» . Обустройство контактной зоны предполагает наличие инфраструктуры транзита, включающей пограничные пункты пропуска, транспортную сеть, логистические мощности, разного рода сервисы, а также налаженные пограничные и таможенные процедуры.

ЧТО ПРОИСХОДИТ В ПРИГРАНИЧНЫХ РАЙОНАХ

В части анализа приграничной ситуации Дальнего Востока стоит обратить внимание на работу, проведённую уже два года назад, но оставшуюся практически незамеченной в экспертных и административных кругах. В 2016 году учеными ДВО РАН (Тихоокеанский институт географии) и вузов региона (Владивостокский государственный университет экономики и сервиса, Дальневосточный государственный аграрный университет) было проведено экономико-социологическое исследование приграничных территорий Дальнего Востока в Приморском, Хабаровском краях, Амурской области и ЕАО. В ходе исследования были опрошены представители приграничных муниципалитетов, предприниматели и местные жители как с российской, так и с китайской стороны.

По результатам опросов, инвестиционный и предпринимательский климат в приграничных районах, а также состояние приграничной инфраструктуры были оценены как неудовлетворительные. Среди факторов, препятствующих ведению бизнеса, местные предприниматели на первое место поставили сложную процедуру таможенного оформления (44%). Далее идут дефицит кадров (40%), административные ограничения (38%), сложный миграционный режим (32%), недоступность финансовых ресурсов (30%), коррупция (28%), налогообложение и таможенные сборы (26%), недостатки нормативно-правовой базы (22%), низкое качество госуправления на местном уровне (20%).

Из девяти факторов семь относятся к регулированию и управлению, и только два - к ресурсам. Претензии к таможенному администрированию – это длительность процедур, двойные досмотры грузов, отсутствие таможенных складов и т.д. Перечисленные трудности затрудняют трафик и приводят к уходу китайских грузоперевозчиков на другие пункты пропуска. Трудовые ресурсы и миграционный режим взаимосвязаны, так как нехватку работников в приграничных районах бизнесу приходится компенсировать завозом китайских рабочих, которым по российскому законодательству для легального трудоустройства приходится сдавать тесты на знание русского языка, литературы и истории. Учитывая, что основная масса бизнесов в приграничье – это сельское хозяйство, для крестьян такие требования явно избыточны. Стремление обойти правила закономерно приводит к распространению среди них нелегального трудоустройства, результатом становится потеря НДФЛ местными бюджетами.

В исследовании также приводится комплексная оценка проблем развития приграничных территорий. Общими являются проблемы с вкладом погранпереходов в экономику районов, трудности с наличием средств и получением кредитов на развитие.

По итогам исследования делаются следующие актуальные выводы. За последние 10 лет вследствие кризиса существенно снизились объемы перевозимых через границу грузов и пассажиров. Инфраструктура погранпереходов на российской территории значительно отстает от китайской по развитию и пропускной способности. Причиной является нерешенность проблемы собственности и эффективного управления переходами.

Приграничное положение не оказывает существенного влияния на развитие муниципалитетов, наоборот – они создают дополнительную нагрузку на транспортную и социальную инфраструктуру поселков, требуют затрат на благоустройство прилегающей территории. Есть ограничения, связанные с изъятием земли под федеральные нужды. Местные бюджеты получают доходы только в виде НДФЛ, в связи с оттоком населения из районов эти доходы снижаются. Есть трудности со взиманием НДФЛ с работников федеральных служб, проживающих в районах. Нет возможности введения местных налогов и экологических сборов. Наконец, нет отдельного законодательства по приграничным территориям, которое бы регламентировало перечисленные выше вопросы.

МОДЕРНИЗАЦИЯ

Таким образом, в качестве основных причин низкой эффективности российских приграничных территорий как транзитной зоны названы плохое качество управления инфраструктурой границы, неэффективное администрирование трафика федеральными ведомствами и отсутствие в числе его бенефициаров приграничных муниципалитетов.

За модернизацию трансграничной инфраструктуры отвечает федеральная власть, конкретно – ФГКУ «Росгранстрой», созданное при Минтрансе взамен упразднённой в 2016 году «Росграницы». Задача осложняется тем, что бюджетных средств на обустройство границы у государства нет, а нормативная база для частно-государственного партнёрства в этом вопросе ещё не создана. Пока модернизация идёт медленно и поэтапно: анонсировано строительство нового здания автомобильного пункта пропуска «Пограничный», который должен быть сдан в ноябре 2018 года. Китайской стороной создан большой резерв для увеличения трафика: пропускная способность «парного» для Пограничного звена - пункта пропуска Суйфэньхэ - сегодня составляет 5,5 млн тонн грузов и 6 млн человек в год, тогда как сегодня через Пограничный проходит, по некоторым оценкам, около 200 тыс. т груза и менее миллиона человек в год. РЖД планирует в 2020 – 2022 годах расширить железнодорожную станцию Гродеково-1. Пока рекорд объема грузов, перевезённых между РФ и КНР по железной дороге – 10 млн. т в год (2017), тогда как китайцы готовы перевозить 70 млн. т.

Реанимирована давняя идея создания трансграничной торговой зоны Пограничный – Суйфэньхэ, с использованием режима ТОР: об этом было достигнуто соглашение на встрече Юрия Трутнева с вице-премьеров КНР Ван Янем, которая состоялась 7 февраля 2018 г. в Харбине в рамках открытия годов межрегионального сотрудничества России и Китая. Инвесторы обеих стран готовы вложить в новую структуру 1,5 млрд долл. 

Что касается других пунктов пропуска Дальнего Востока, то их состояние также оставляет желать лучшего. Коридор между двумя самыми крупными населенными пунктами на российско-китайской граница – Благовещенском и Хэйхэ – представляет собой паромную переправу через Амур. Так же, по воде, ездят в Китай жители Бикина (Хабаровский край) и Пожарского района Приморья, амурских сёл Поярково, Амурзет и Нижнеленинское. Автомобильные пункты пропуска (АППП) Покровка, Краскино, Турий Рог (Приморский край) обладают низкой пропускной способностью, АППП Марково работает только на грузовые перевозки. Железнодорожный переход Нижнеленинское – Туньцзян в Еврейской автономной области, ориентированный на вывоз в КНР руды и угля, будет запущен после достройки моста и ветки с российской стороны.

Но, как свидетельствуют авторы исследования, одних пунктов пропуска для изменения ситуации недостаточно. Необходима модернизация таможни, не только техническая, но и управленческая, упрощение и ускорение таможенных процедур. Далее, нужны меры по увеличению доходов приграничных муниципалитетов от приграничного трафика, который влияет на территорию через появление на ней сервисных бизнесов – плательщиков земельного налога и НДФЛ, как основных источников собственного дохода муниципального бюджета.

Если для китайцев приграничный бизнес – это торговля и сервис, куда активно включены частные лица, малые и средние предприятия, то для российской стороны это транспортировка грузов/пассажиров, точки концентрации доходов от которой вынесены в удаленные от границы места (порты, штаб-квартиры крупных компаний и крупные города). Поэтому приграничный населенный пункт с китайской стороны обычно является местом аккумуляции финансовых поступлений от трансграничной торговли, тогда как дальневосточный приграничный поселок – это «зона транзита», в которой деньги не задерживаются. Следовательно, для развития российских приграничных районов нужно расширять в них приграничное производство и сервисные услуги.

Бизнесу для работы на границе, в первую очередь, нужны дороги, электричество, площадки и здания с инженерными сетями, чего сами муниципалитеты, в силу своей хронической дотационности, обеспечить не могут. Более того, возможности для строительства таких объектов существенно ограничены и у субъектов ДФО. Кадровая проблема актуальна как для бизнеса (местное население неохотно работает по найму, поскольку есть альтернатива в виде челночных поездок в Китай), так и для местных администраций (молодежь, не удовлетворённая низкими зарплатами в муниципалитетах, уезжает в региональные столицы). Рабочих замещают китайские гастарбайтеры, а вот привлечение специалистов невозможно без повышения уровня жизни в этих районах. Вопросы упрощения таможенных процедур, миграционного режима и налоговой нагрузки частично решаются за счет приобретения бизнесом статуса резидента Свободного порта Владивосток, в зону которого сегодня входят Хасанский, Октябрьский, Пограничный и Ханкайский районы Приморского края. Однако процедура получения статуса резидента Свободного порта имеет свои ограничения.

Таким образом, конкретные меры поддержки приграничных территорий в части строительства инфраструктур и управления должны быть отражены в программах развития приграничных территорий субъектов ДФО, для успешной реализации которых необходима координация с федеральными ведомствами и госкорпорациями.
Дни Дальнего Востока в Москве – 2018
3–9 декабря, Тверская площадь. 13–15 декабря, Экспоцентр. Официальный сайт мероприятия ddv.moscow