Иркутск
Улан-Удэ

Благовещенск
Чита
Якутск

Биробиджан
Владивосток
Хабаровск

Магадан
Южно-Сахалинск

Анадырь
Петропавловск-
Камчатский
Москва

Дальний Восток: экономические фобии и геополитические амбиции

В очередной раз о том, что новое – это регулярно забываемое старое

Институт экономики и организации промышленного производства СО РАН с 1970 года издает журнал "ЭКО", известное и признанное в научном мире издание. Несколько выпусков этого журнала в последние годы были целиком посвящены развитию Дальнего Востока. В преддверии Восточного экономического форума ИЭиОПП СО РАН решил собрать лучшие публикации по этим темам в книге. Читатели ИА Eastrussia имеют уникальную возможность ознакомится с некоторыми текстами еще до ее выхода из печати - в рамках совместного проекта "ЭКО - Дальний Восток". Авторы первого материала в этой серии – академик РАН Павел Минакир и директор Института экономических исследований ДВО РАН Ольга Прокапало.

Дальний Восток: экономические фобии и геополитические амбиции
Фото: ТАСС, спецпроект БАМ – 40 лет (http://tass.ru/bam-40)
Современный «разворот на Восток» на деле отражает обострение потребности в усилении восточного геополитического и геоэкономического вектора в условиях, когда исчерпаны возможности экстенсивного наращивания экспортных доходов на европейских рынках, а новых возможностей для извлечения внешнеторговой ренты так и не появилось.


ФЕНОМЕН “НАЧАЛА ИСТОРИИ"
Последние 15 лет для российского Дальнего Востока проходили под знаком «неусыпной заботы» СМИ, огромного числа экспертов–«региональщиков» и управленцев всех рангов о развитии региона, который якобы сталкивается со страшными не только для него, но и будущего всей России угрозами. В их числе – «забвение региона центром», перспектива сепаратизма, «китайская экспансия», обезлюдевание, примитивизация экономики и т.д.

Впервые в новейшей истории тезис о необходимости «спасать» Дальний Восток от всех этих угроз был озвучен в 2001 году в Благовещенске президентом РФ Владимиром Путиным. Далее события стали развиваться быстро. В 2002 году была принята очередная государственная программа развития региона. В 2008–2012 годах огромные государственные средства вложены в подготовку и проведение во Владивостоке саммита АТЭС, в 2012 году было создано Министерство по развитию Дальнего Востока, в 2013-м – полномочный представитель президента РФ на Дальнем Востоке был назначен одновременно вице-премьером правительства РФ, в 2015-2016 годы были приняты федеральные законы о «новой экономической политике» на Дальнем Востоке (ТОРы, свободный порт Владивосток, «дальневосточный гектар»), введены новые меры стимулирования (транспортные субсидии, выравнивание энерготарифов).

Все это создало иллюзию о том, что история развития Дальнего Востока началась только сейчас, а прошлое было хаотичным нагромождением заблуждений, неудач, провалов, с последствиями которых и призван бороться провозглашенный в 2013 году «национальный приоритет на весь XXI век».

В действительности же экономическая и политическая история Дальнего Востока началась в середине XVII века, когда Россия вышла к Охотскому морю. Создание в 1647 году Охотского острога завершило 60-летнюю историю движения через всю Северную Азию. Но только после включения (1858 год) Северного Приамурья и (1859 год) Уссурийского края в состав Российской империи началась системная деятельность по экономическому освоению региона и геополитической капитализации Тихоокеанского статуса России. С момента присоединения южной части Дальнего Востока к России экономическая колонизация самого региона и формирование восточного вектора военно-геополитических намерений страны являлись двумя сторонами одной медали: на первый план выходила то одна, то другая.

И современный «разворот на Восток» на деле отражает обострение потребности в усилении восточного геополитического и геоэкономического вектора в условиях, когда исчерпаны возможности экстенсивного наращивания экспортных доходов на европейских рынках, а новых возможностей для извлечения внешнеторговой ренты так и не появилось. При этом усиленно культивируемое в обыденном сознании представление, что Дальний Восток – полупустынная или пустынная территория (в экономическом смысле), совершенно не соответствует действительности. За 150 лет в регионе возникли развитый экономический и социальный комплексы. Да, в 1990-е годы регион потерял значительную часть экономического потенциала и населения. Но это произошло и в других регионах страны. Да, состояние его инфраструктуры, которая, как и экономика, была ориентирована на решение военно-политических задач, требует значительной модернизации и развития, чтобы соответствовать новым запросам, продиктованным геоэкономической политикой. Именно такая инфраструктурная модернизация происходила в регионе последние 10 лет. Но достаточна ли она для запуска генерации социального и экономического развития в регионе? Может ли поддерживаться экономическое и социальное развитие на Дальнем Востоке без «чрезвычайных» институциональных и финансовых режимов?


ИНСТИТУЦИОНАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКИЙ ЦИКЛ
За 160-летний период колонизации и развития социальной и экономической среды на Дальнем Востоке вполне обозначилась своеобразная цикличность подходов и инструментов регионального развития как в области соотношения «центр – периферия», так и в сфере «геополитика – геоэкономика». Без претензии на точность хронологии можно выделить чередование периодов как централизованного контроля и обеспечения ресурсами развития, так и относительной автономизации в определении целей и задач развития, а также формирования экономических ресурсов.

Циклы регионального развития и управления на Дальнем Востоке
Период Основной источник ресурсов развития Целевая установка
1860-1917 гг. Государственный центр Заселение региона. Создание экономической базы выхода в АТР и установление военно-политического контроля России в Северо-Восточной Азии
1922-1930 гг. Внутрирегиональная генерация и доходы от экспорта Восстановление экономики региона
1930-1945 гг. Государственный центр Создание военно-промышленной базы
1946-1960 гг. Внутрирегиональная генерация Поддержание экономической и социальной среды в регионе
1960-1990 гг. Государственный центр и иностранные заимствования Развитие военно-промышленной базы и создание национальной экспортной базы
1991-2002 гг. Внутрирегиональная генерация, иностранные инвестиции и доходы от экспорта Поддержание созданного социально-экономического комплекса
2002-2016 гг. Комбинация внутрирегиональных и централизованных источников Создание инфраструктурного коридора для национального сырьевого экспорта, создание положительного имиджа России в Тихоокеанском регионе

Фактически же история управления развитием Дальнего Востока распадается на два больших периода. Первые почти 60 лет – последовательная, управляемая и финансируемая государством политика наращивания военного, экономического присутствия на Тихоокеанском побережье и заселения региона с целью обеспечения геополитического доминирования России на Тихом океане. Вновь присоединенные земли были в экономическом и демографическом смысле пустынны. В 1861 году были введены специальные существенные льготы для переселенцев из Сибири и Европейской России: выделение надела в 100 десятин на семью с рассрочкой выкупа на 20 лет, освобождение от податей и рекрутской повинности на 20 лет, право на покупку земли по цене 3 рубля за десятину, свободное учреждение фабрик и заводов и введение свободной торговли на всей территории генерал-губернаторства. Результат был впечатляющий – к 1880 году на Дальний Восток переселилось более 500 тыс. человек. Тогда же (по примеру освоения Австралии Англией) началось перемещение на Дальний Восток заключенных. Чтобы преодолеть географическую и транспортную оторванность от Европейской России, в 1860 году морским портам Приморской области предоставили право свободной торговли иностранными товарами.

С 1880-х годов Россия вступила в индустриальную гонку, и отечественный капитал требовал новых рынков сбыта. Возникла необходимость создания мощной военно-экономической базы на Дальнем Востоке для защиты российских интересов. И с 1881 году были введены новые льготы по переселению на Дальний Восток, в частности обязательство государства в течение пяти лет частично возмещать расходы переселенцев из казны. С 1891 году началось строительство Уссурийской железной дороги, что увеличило внутренний потребительский и производственный спрос. К 1896 году численность населения Приамурского генерал-губернаторства превысила 1 млн человек. Новый импульс дало переселение в регион крестьян из Европейской России как отклик на столыпинские реформы. Вплоть до первой мировой войны регион быстро и успешно развивался.

После окончания Гражданской войны и вплоть до 1930 года центр не мог чем-либо помочь региону, который функционировал в режиме относительной автономизации. Все ресурсы концентрировались в наиболее эффективных на то время отраслях (лесная, рыбная, золотодобывающая, угольная). По-прежнему основным рынком для них являлась Северо-Восточная Азия, и доходы от внешней торговли играли заметную роль в формировании фондов накопления и потребления в регионе. Попытки привлечения иностранного капитала через концессии в проекты по восстановлению экономики региона не удались: их предметом были те же эффективные отрасли, на которые ориентировались и местные ресурсы. Возникла неявная конкуренция, к которой добавились идеологические опасения Центра, что привело к быстрому сворачиванию концессий.

Решающую роль сыграла, конечно, бюджетно-финансовая автономия в этот период, хотя дефицитность бюджета региона составляла около 30% и финансировалась из Центра. К 1928 году накопленный капитал в экономике Дальнего Востока превысил 1 млрд рублей (более 60% приходилось на промышленность и транспорт). При этом шестая часть всех ресурсов накопления обеспечивалась активным внешнеторговым сальдо. Уже к 1928 году это позволило практически восстановить предвоенный уровень экономики, которая все еще оставалась при этом аграрной (70% валового продукта региона).

С конца 1920-х годов начались откат от НЭПа и создание интегрированного национального комплекса. В этот новый политический зигзаг автономное функционирование Дальнего Востока, конечно, не укладывалось. Кроме того, значительно увеличившиеся масштабы собственно дальневосточной экономики требовали существенно больших затрат ресурсов, что обусловливало более тесную увязку целей и ресурсов регионального развития с общесоюзными. По инерции в проектировках первого пятилетнего плана для региона ставилась задача всемерного усиления его производственной специализации, что должно было обеспечить увеличение «вывоза в СССР своей продукции за покрытием нормальных потребностей». Однако, во-первых, ход первой пятилетки показал, что ожидания по росту и перестройке экономики региона в рамках прежней схемы ресурсного обеспечения сильно завышены (в 1928-1932 году. инвестиции составили более 1 млрд рублей, что соответствовало всему накопленному к 1928 г. региональному капиталу, но рост промышленного производства вместо запланированных 400% достиг «только» 200%). Во-вторых, резко ухудшилась обстановка на дальневосточных границах в связи с военными приготовлениями Японии и участившимися пограничными конфликтами.

В результате уже в 1930 году были приняты постановления ВЦИК и Политбюро ЦК ВКП(б) об экономическом развитии Дальнего Востока. Впервые была поставлена задача обеспечить более высокие темпы развития промышленности ради создания «собственной прочной материальной базы», автономного в основных производственных и инфраструктурных элементах экономического комплекса, способного обеспечить армию и флот в тылу при масштабном военном конфликте. С 1932 года началось массированное перераспределение общесоюзных ресурсов в пользу Дальнего Востока, в экономику которого было инвестировано более 7 млрд рублей (в 6,8 раза больше, чем в предыдущем пятилетии). Основными объектами инвестирования стали не экспортные ресурсные отрасли, а совершенно новые (судостроение, химия, авторемонт, энергетика, нефтепереработка, топливная промышленность, цветная металлургия). Особенно быстро наращивалась транспортная инфраструктура (рост инвестиций за 1928-1932 годы – 4700%). В результате объем промышленного производства увеличился в 3,35 раза, а в тяжелой промышленности – в 4,3 раза. Дальний Восток превратился из аграрного в супериндустриальный регион с долей промышленности в валовом продукте более 80%.

Для обеспечения рабочей силой осуществлялась целенаправленная политика переселения, главной составляющей которой было насильственное перемещение заключенных. По косвенным данным Ллойда, только по морю на Дальний Восток было перевезено более 1 млн человек, столько же, сколько составляло население региона к началу ХХ века.

В 1938–1942 годах предполагалось продолжить ускоренное развитие промышленного комплекса Дальнего Востока, выделив более 19 млрд рублей капиталовложений (в 2,7 раза больше, чем во второй пятилетке). Свыше 10 млрд рублей было вложено в регион уже до начала войны. Доля региона в общесоюзных капиталовложениях увеличилась до 7,5%. Начало войны не затормозило развитие экономики. Доля в капиталовложениях даже увеличилась до 7,8%. Значительно возросла добыча золота, вольфрама, молибдена, нефти. Появилась черная металлургия. Численность населения превысила 4 млн человек.

После окончания войны ситуация в экономике Дальнего Востока стала схожей с 1920-ми годами. Ресурсы пришлось переориентировать на восстановление европейских регионов, а военная напряженность, требовавшая создания и наращивания военно-промышленного потенциала, казалось, тоже отпала после победы над Японией и создания КНР. Доля региона в централизованных капиталовложениях снизилась вдвое, хотя абсолютные их объемы оставались большими (нужно было содержать почти 500-тысячную военную группировку и промышленно-военный комплекс). Но в отличие от 1920-х годов, когда ресурсы на 70% формировались внутри региона и за счет доходов от внешней торговли, после войны сокращение возможностей получения централизованных ресурсов не компенсировалось внешнеторговыми доходами, хотя к 1958 году объем внешнеторгового оборота Дальнего Востока увеличился по сравнению с 1938 годом в 15,5 раза. Регион потерял особый институциональный статус, а с ним приоритет в выделении централизованных ресурсов накопления, но и возможность использовать внешнеторговые доходы в качестве такого ресурса. Без этих существенных факторов, которые компенсировали в 1920-х годах «анклавность» региональной экономики, ситуация существенно ухудшилась.

Именно в этот период зародилось представление о нарастающих проблемах в экономике Дальнего Востока из-за нехватки ресурсов для «комплексного развития». С 1920-х годов централизованное планирование основывалось на канонической концепции районирования, в соответствии с которой экономические районы трактовались как хозяйственные комбинаты, в которых «все отдельные элементы приведены во взаимную связь взаимной обусловленностью самих производственных процессов». Этот подход подразумевал, что экономический район (районный комбинат) должен представлять собой совокупность пропорционально развивающихся на территории отраслей хозяйства. Конечно, нехватка в 1950-х годах ресурсов для поддержания подобной пропорциональности и формирование экономического барьера на западной границе региона из-за растущей конкуренции со стороны Сибири, а также ограниченность возможностей для использования внешнего рынка породили ряд диспропорций.

Приходилось концентрировать ресурсы в отраслях специализации, ограничивая развитие комплексирующих производств и инфраструктуры. Впрочем, даже при наличии ресурсов узость внутреннего рынка исключала формирование «пропорционального комплекса», ориентированного на внутрирегиональное потребление, а из-за повышенных затрат такой комплекс не мог ориентироваться на общесоюзный рынок. Выход заключался в восстановлении элементов модели регионального развития 1920-х годов, когда внешний спрос определял масштабы и структуру экономики Дальнего Востока... С практической точки зрения речь шла не столько о торговых эффектах, сколько о привлечении инвестиций из-за границы. Собственно торговые эффекты были частично восстановлены в форме прибрежной торговли, которая, правда, имела значение преимущественно для местной промышленности.

Концепция экспортной специализации оказалась востребованной в условиях реформирования советской экономики, в основе которого лежали принципы рыночной эффективности использования экономических, в том числе и пространственных ресурсов. Очень быстро эта концепция конвертировалась в политические решения, открыв путь для привлечения иностранных инвестиций на Дальний Восток в форме компенсационных соглашений, стимулировавших развитие лесопромышленного, рыбного, угольного, газодобывающего комплексов в регионе и несколько улучшивших сбалансированность потребительского рынка. По существу, как и в 1920-е годы, для Дальнего Востока была создана ситуация «особого» экономического района.

К середине 1960-х годов из-за обострения геополитической обстановки на Дальнем Востоке в связи с угрозой военного конфликта с Китаем была восстановлена приоритетность в распределении централизованных капиталовложений, которые направлялись, в соответствии с постановлениями ЦК КПСС и Совета министров СССР от 1967 и 1972 годов, в развитие тяжелой промышленности, создание оборонных предприятий и в инфраструктуру региона. Развитие промышленного комплекса и строительство новых предприятий требовали значительного увеличения численности занятых, что вызвало новую волну переселения на Дальний Восток. Наряду с усилением военной группировки это существенно увеличило численность населения региона. Апогеем централизованного ресурсного «накачивания» стала программа строительства Байкало-Амурской магистрали – типичного военно-инфраструктурного проекта, который идеологически обосновывался как программа экономического освоения новых территорий.

Среднегодовые темпы роста в промышленности региона за счет усиленного инвестирования в тяжелую и оборонную промышленность стали ненадолго опережать среднесоюзные (108,8% против 108,5%). Для отраслей специализации, которые более чем наполовину формировали общепромышленный темп роста, ресурсов не хватало, как и на вспомогательные и обслуживающие производства, капиталоемкость которых увеличилась по сравнению с довоенным периодом почти вдвое.

Однако в 1980-х годах ситуация существенно изменилась. Нехватка ресурсов развития, о которой упорно и со вкусом рассуждали эксперты и специалисты Госпланов СССР и РСФСР, на деле касалась централизованных ресурсов. Но введенный с середины 1960-х годов режим содействия интеграционному взаимодействию экономики региона с сопредельными странами, в первую очередь с Японией и Китаем, где с конца 1970-х годов началась экономическая реформа, стал приносить результаты. Значительно увеличились темпы роста в отраслях специализации, вспомогательном и обслуживающем комплексах. Тем не менее в эти годы критика в адрес подходов и результатов развития экономики Дальнего Востока была наиболее интенсивной за весь послевоенный советский период, хотя тезис о разбалансированности экономики региона как основной причине неудовлетворительного ее развития был аргументирован явно недостаточно.

К концу 1980-х годов экономика Дальнего Востока представляла собой довольно диверсифицированный комплекс, в составе которого отчетливо выделялись отрасли промышленной специализации, а кооперационные связи были ориентированы практически полностью на внутрисоюзный рынок. Доля экспорта в промышленности региона составляла только 3,8%, несмотря на значительные объемы вывоза сырья, который поддерживался, в том числе, компенсационными соглашениями. Предприятия Дальнего Востока экспортировали около 40% общесоюзных поставок за рубеж круглого леса, 7% целлюлозы, 25% рыбопродукции. Лесозаготовительная, угольная, горнодобывающая промышленность импортировали значительную часть технологического оборудования, комплектующих и сырья.

Но внешние рынки не были для экономики региона серьезной альтернативой внутреннему рынку. В то же время перспективы использования внутреннего рынка в качестве драйвера регионального развития в условиях уже явно просматривающегося перехода к рыночным принципам распределения ресурсов и формирования кооперационных связей становились все хуже…

История формирования институционально-экономического цикла свидетельствует о том, что регион успешно развивался либо тогда, когда анклавность дополнялась экономической и финансовой автономией (как в 1920-х годах), либо компенсировалась ролью региона в решении геополитических задач страны, что вызывало полный патронат со стороны государства, гарантировавшего ресурсное обеспечение, рыночный спрос и финансовую сбалансированность (как в 1860–1916, 1930–1945, 1965–1980 годы).

Последняя попытка в советскую эпоху «спасти» хозяйственный комплекс региона была предпринята после речи Михаила Горбачева во Владивостоке (1986 год), провозгласившей «поворот на Восток», курс на интеграцию с тихоокеанскими экономиками. Главной целью декларировалось превращение Дальнего Востока в экономический и торгово-финансовый плацдарм СССР на Тихом океане, для чего предполагалось увеличить экономический и демографический потенциал региона. Сделать это только за счет централизованных ресурсов было уже невозможно. Поэтому принятая в 1987 году Долговременная государственная программа комплексного развития производительных сил Дальневосточного экономического района, Бурятской АССР и Читинской области на период до 2000 года предлагала ряд стимулов (создание совместных предприятий, налоговые льготы для иностранных инвесторов, выделение части таможенных доходов в пользу дальневосточных регионов). Это была последняя попытка сохранить экономический комплекс региона, используя его для решения геополитической задачи государства, и первая попытка создать модель международной кооперации на основе смешанной экономики в масштабе отдельно взятого региона, который является экономическим и институциональным анклавом.

Судить о результатах этого эксперимента невозможно, так как вместо 15 лет он продолжался только неполных пять. Этого достаточно для получения отдачи от инвестиций, но мало для того, чтобы увидеть институциональные эффекты. Ресурсов же для обеспечения существенных эффектов роста было явно недостаточно (расчетная капиталоемкость 1% прироста промышленной продукции уступала даже периоду 1976–1980 годов – 530 млн рублей и 580 млн рублей, соответственно. В результате значительного изменения тенденций регионального развития к 1990 году не произошло, и наметившийся спад продолжался. К 1990 году по сравнению с 1985-м снизилась добыча угля, ввод электромощностей составил только 30% запланированных, была сорвана добыча нефти и газа на морском шельфе, из 117 новых объектов в строительном комплексе удалось ввести только 40, на 7% снизился объем вывозки древесины, планы по производству целлюлозы и картона были выполнены только на 80-90%. Дефицит местных бюджетов составил почти 40%.

С 1990 года выделение централизованных ресурсов для развития было практически парализовано. Введение договорных цен на конечную продукцию при фиксированных ценах на сырье привело к переливу доходов в европейские районы страны. Перед региональным экономическим комплексом опять замаячила перспектива автономизации. Но ситуация была хуже, чем после Гражданской войны, когда стояла задача восстановить практически полностью разрушенное хозяйство. К 1990 году в регионе был создан мощный и диверсифицированный экономический комплекс, для функционирования которого требовались колоссальные ресурсы, которые можно было получить только в рамках централизованного перераспределения.

Чередование фаз «государственный патронат – автономизация» только на первый взгляд представляется случайным: в основе этой институциональной цикличности лежит изменение соотношения важности геополитических и собственно социально-экономических проблем, которые решаются государством на Дальнем Востоке. Когда на первый план выходят геополитические задачи страны, для решения которых необходим определенный уровень государственной поддержки, развитие региона приобретает особо высокую оценку полезности в системе приоритетов пространственного распределения государственных материальных, финансовых и институциональных ресурсов. А когда геополитическая напряженность на Дальнем Востоке снижается, внимание и ресурсы государства переключаются на иные приоритеты, и регион оказывается либо предоставленным самому себе (как в 1920-е или 1990-е годы), либо теряет возможности развивать свою экономику, инфраструктуру, социальную сферу за счет формируемых в иных регионах ресурсах. И уж, конечно, он не может претендовать на эксклюзивные институциональные режимы.

(журнал «ЭКО», №4 за 2017 год; сокращенная версия. Продолжение следует)