Бюджетная политика ДВФО: о положительных тенденциях и их обратимости
- С прошлого, а по некоторым оценкам и с позапрошлого года в России постепенно ухудшается ситуация с наполнением региональных бюджетов и финансированием регионами своих проектов. Эта ситуация вызвана как неблагоприятными общеэкономическими трендами последних лет, ставшими особенно заметными в текущем году, так и спецификой российских межбюджетных отношений, где ведущую роль играет федеральный центр, стремящийся в первую очередь решить проблемы своего собственного бюджета. Регионы в этих условиях оказываются в очень сложном положении. При этом Дальний Восток уже несколько лет, по сути – с момента принятия решения о проведении в 2012 г. саммита АТЭС во Владивостоке, является одной из самых приоритетных территорий, привлекающих значительные финансовые ресурсы из центра. Сейчас, когда федеральные трансферты в регионы стали сокращаться, Дальний Восток от этого пока не проигрывает. В то же время проблемой остается наполнение бюджетов из собственных средств, которых явно не хватает. В ситуации, когда региональные финансы в России оказываются в критическом положении, поскольку доходы падают, а расходы снижать нельзя из политических соображений, важно разобраться, в каком состоянии находятся региональные бюджеты Дальнего Востока и Забайкалья, и что их может ждать в перспективе.
В нашей работе мы в первую очередь оцениваем состояние собственно региональных бюджетов, а не консолидированных бюджетов, включающих в себя все местное самоуправление (за исключением случаев, где говорится о консолидированных бюджетах, см. ниже). Работа основана на проведенных автором расчетах с использованием открытых данных Министерства финансов РФ (как правило, по итогам января-декабря соответствующего года).
Правда, в разрезе отдельных регионов на Дальнем Востоке были свои взлеты и падения. После 2009 г. только позитивную динамику во все годы демонстрировали Якутия, Амурская и Магаданская области, а также Забайкалье. Наименее устойчивая финансово-бюджетная ситуация, как и следовало ожидать, отличает экономически самый слабый регион – Чукотку, для которой характерны регулярные скачки в ту или другую сторону (вроде спада на 40% в 2010 г. и последовавшего роста в полтора раза в 2011 г.). В другом экономически слабом регионе – Еврейской АО, при общей позитивной тенденции был большой спад доходов в 2011 г. - на 15%. Однако неустойчивой выглядит ситуация и в одном из экономических «локомотивов» Дальнего Востока – Приморском крае, что объясняется в основном резкими изменениями объемов федеральных трансфертов. Благодаря федеральному центру этот регион увеличил свои доходы в кризисном 2009 г. на 55%, но затем все годы, кроме 2011-го, его доходы падали. Приморье стало единственным регионом Дальнего Востока, где бюджетные доходы снизились в 2013 г. (когда, напротив, огромный рост, но опять же за счет центра – более чем в полтора раза – показали Амурская область и Еврейская АО). По России в целом при этом в 2013 г. доходы региональных бюджетов тоже упали, впервые после 2009 г.
Табл. 1. Доходы региональных бюджетов (млрд. руб. / индекс к предыдущему году)
|
2013 |
2012 |
2011 |
2010 |
2009 |
Дальневосточный федеральный округ |
552,2 / 114,95 |
480,4 / 109,4 |
439,1 / 112,8 |
389,3 / 104,3 |
373,4 / 120,6 |
Республика Саха (Якутия) |
136,8 / 108,6 |
126 / 109,9 |
114,6 / 120,5 |
95,1 / 113,8 |
83,5 / 117,4 |
Сахалинская область |
85,8 / 123,7 |
69,4 / 153 |
45,3 / 100,15 |
45,3 / 86,7 |
52,2 / 102,1 |
Хабаровский край |
85 / 119,6 |
71,1 / 114,4 |
62,1 / 109,25 |
56,9 / 121,9 |
46,6 / 98,6 |
Приморский край |
74,7 / 96,95 |
77,1 / 93,1 |
82,8 / 106,1 |
78,1 / 96,85 |
80,6 / 155 |
Амурская область |
66,8 / 151,8 |
44 / 102,2 |
43 / 111,3 |
38,6 / 112,5 |
34,3 / 115,1 |
Камчатский край |
50,9 / 108,2 |
47 / 97,8 |
48,1 / 125,3 |
38,4 / 115,9 |
33,1 / 134,1 |
Забайкальский край |
42,9 / 110,9 |
38,7 / 102,2 |
37,8 / 106,5 |
35,5 / 110,4 |
32,2 / 101,6 |
Магаданская область |
23,6 / 103,9 |
22,7 / 124,55 |
18,2 / 106,9 |
17 / 107,5 |
15,9 / 118,15 |
Чукотский АО |
16,3 / 108,6 |
15 / 82,3 |
18,2 / 150,1 |
12,1 / 60,7 |
20 / 144,65 |
Еврейская АО |
12,4 / 150,8 |
8,2 / 123,1 |
6,7 / 84,8 |
7,9 / 110,6 |
7,1 / 113,2 |
Однако важно разобраться, в какой степени относительно благополучная финансовая ситуация в регионах Дальнего Востока и в самом деле определяется собственными доходами, а в какой является результатом федеральной помощи.
При этом постоянный положительный тренд по собственным бюджетным доходам в рассматриваемый нами период с 2009 г. демонстрирует ряд дальневосточных регионов, а именно - Приморский край, Камчатка и Амурская область. У других регионов все-таки были ситуации спада, причем в разные годы. Ближе всего к общефедеральному тренду Якутия, у которой свои доходы снижались в 2009 и 2013 гг., а в остальные годы росли. В кризисном 2009 г. снижались доходы Хабаровского края и Еврейской АО, но у Еврейской АО проблемным оказался и 2011 год. Скачкообразные процессы ярко характеризуют Чукотку с огромным ростом собственных доходов в казалось бы не подходящем для этого 2009 г. (более чем в два раза) и заметными спадами в 2010 и 2012 г. В 2013 г., помимо Якутии, «падала» Магаданская область, а слабый рост на уровне порядка 1% и меньше показывали Хабаровский край и Амурская область. Однако на Сахалине, в Еврейской АО и Чукотском АО рост собственных доходов в 2013 г. превысил 20%.
Табл. 2. Налоговые и неналоговые доходы региональных бюджетов (млрд. руб. / индекс к предыдущему году)
|
2013 |
2012 |
2011 |
2010 |
2009 |
Дальневосточный федеральный округ |
308,8 / 106 |
291,5 / 121,85 |
239,2 / 118,2 |
202,4 / 116,5 |
173,7 / 105,4 |
Сахалинская область |
75,8 / 124,2 |
61 / 162,1 |
37,6 / 115,85 |
32,5 / 84,3 |
38,5 / 119,1 |
Республика Саха (Якутия) |
64,4 / 96,1 |
67,1 / 110 |
61 / 129,5 |
47,1 / 131,4 |
35,8 / 92,3 |
Приморский край |
52,9 / 103,2 |
51,3 / 118,9 |
43,1 / 113,2 |
38,1 / 127,15 |
30 / 101,4 |
Хабаровский край |
50,3 / 101,25 |
49,7 / 118,3 |
42 / 111,3 |
37,8 / 136 |
27,8 / 87,45 |
Амурская область |
26,5 / 100,3 |
26,5 / 112,6 |
23,5 / 112,3 |
20,9 / 118,85 |
17,6 / 121,9 |
Забайкальский край |
21,7 / 103,55 |
20,9 / 101,3 |
20,7 / 113,8 |
18,2 / 128,4 |
14,1 / 90,1 |
Камчатский край |
13 / 102,9 |
12,6 / 115,7 |
10,9 / 114,2 |
9,5 / 117,9 |
8,1 / 111,1 |
Магаданская область |
11 / 98,8 |
11,2 / 144,2 |
7,8 / 126,6 |
6,1 / 119,2 |
5,1 / 119,3 |
Чукотский АО |
10,9 / 121,6 |
8,9 / 83,25 |
10,7 / 143,8 |
7,5 / 87 |
8,6 / 216,5 |
Еврейская АО |
3,9 / 121,25 |
3,2 / 126,5 |
2,6 / 89,4 |
2,9 / 133,1 |
2,2 / 92,2 |
Стоит также отметить, что для бюджета ряда регионов важное значение имеют платежи недропользователей. Налог на добычу полезных ископаемых, централизованный для нефти и газа, в то же время идет в региональный бюджет в случае алмазов, что играет позитивную роль в наполнении якутского бюджета. Этот налог заметен также в бюджетах Магаданской области и Чукотки. Впрочем, Чукотка в 2013 г. наиболее крупные доходы получила за счет использования государственного имущества, что отличает ее от всех остальных регионов и вновь свидетельствует о неустойчивости окружного бюджета и источников его пополнения.
Табл. 3. Основные источники налоговых и неналоговых доходов региональных бюджетов (%, январь-декабрь 2013).
|
Налог на прибыль организа-ций |
Подоход-ный налог |
Налог на добычу полезных ископаемых |
Налог на имущество организа-ций |
Платежи при пользова-нии природ-ными ресурсами |
Доходы от использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности |
Россия |
32,4 |
33,6 |
0,7 |
11,6 |
0,4 |
2,9 |
Дальневосточ-ный федеральный округ |
31,3 |
28,8 |
5,4 |
10,5 |
0,95 |
3,2 |
Республика Саха (Якутия) |
32,8 |
22,4 |
14,9 |
12,9 |
3,05 |
6 |
Камчатский край |
10,4 |
58,3 |
1,2 |
8,5 |
0,6 |
1,05 |
Приморский край |
23,2 |
40,05 |
0,5 |
12,5 |
0,4 |
0,7 |
Хабаровский край |
22,6 |
36,9 |
2,9 |
17,2 |
0,5 |
0,8 |
Амурская область |
30,4 |
32 |
6,4 |
13,6 |
0,8 |
0,5 |
Магаданская область |
25,3 |
36,7 |
18,4 |
5,8 |
0,35 |
0,5 |
Сахалинская область |
48,5 |
14,1 |
0,2 |
2,8 |
0,1 |
0,9 |
Еврейская АО |
29,1 |
38,8 |
0,5 |
11,8 |
0,5 |
0,7 |
Чукотский АО |
16,7 |
22,8 |
12,3 |
7,6 |
0,3 |
37,7 |
Забайкальский край |
17,8 |
41,7 |
2,4 |
13,7 |
0,9 |
0,5 |
Что касается федеральных трансфертов, т.е. безвозмездных поступлений в региональные бюджеты Дальнего Востока и Забайкалья, то их объемы оказываются наиболее изменчивыми, что влияет в конечном итоге и на общие заметные изменения в бюджетных доходах Дальнего Востока в ту или другую сторону (табл. 4). В 2013 г. Дальний Восток привлек более 243 миллиардов рублей трансфертов, с Забайкальем – более 264 миллиардов, что, как мы видим, сопоставимо, хотя и меньше объема собственных доходов. О том, как много центр тратит на эти регионы, свидетельствует их доля в общем объеме федеральных трансфертов, составившая в 2013 г. 16,8%.
Но постоянного роста трансфертов на Дальнем Востоке не было, что объясняется конъюнктурными факторами, в частности – неравномерной по годам реализацией ФЦП социально-экономического развития Дальнего Востока и Забайкалья. За счет этой ФЦП и усиленного финансирования в то время ее главной подпрограммы по Владивостоку федеральные трансферты выросли в 2009 г. по округу на 38,5%, а в Приморском крае - на рекордные 125,5% (т.е. более чем в два раза). Однако как в 2010, так и в 2012 гг. объемы безвозмездных перечислений снижались и по стране в целом, и по Дальнему Востоку в частности.
Текст: Ростислав Туровский