Иркутск
Улан-Удэ

Благовещенск
Чита
Якутск

Биробиджан
Владивосток
Хабаровск

Магадан
Южно-Сахалинск

Анадырь
Петропавловск-
Камчатский
Москва

Особые опережающие зоны территорий

Как не запутаться в принципах госполитики по развитию региональной экономики

Особые опережающие зоны территорий

С начала февраля на федеральном уровне вновь активизировалось обсуждение перспектив создания территорий опережающего развития на востоке страны (точнее, на Дальнем Востоке и в Восточной Сибири). Что будут представлять собой территории опережающего развития (ТОР) и какие результаты они смогут дать?

Ясных ответов на эти вопросы пока нет. Из Перечня поручений Президента РФ по реализации Послания Федеральному Собранию (этот перечень был подписан еще 27 декабря прошедшего года) следует, что на территориях опережающего развития инвесторы должны получить поддержку по трем направлениям:

– должны быть установлены налоговые льготы – 5-летние каникулы по налогу на прибыль организаций, налогу на добычу полезных ископаемых за исключением нефти и газа, земельному налогу, налогу на имущество организаций, а также пониженные ставки обязательных платежей по страховым взносам для вновь создаваемых предприятий;

– должен быть решен ряд вопросов, связанных со снижением административных барьеров – упрощены порядок получения разрешений на строительство, порядок подключения к электросетям и порядок прохождения таможенных процедур;

– должна быть создана необходимая инфраструктура.

Известно также, что территории опережающего развития будут регулироваться отдельным федеральным законом, который подготовил Минвостокразвития России и который в настоящее время находится на стадии согласования в федеральных министерствах.

Что в этих предложениях позитивного, а что настораживает?

Позитивно, на наш взгляд, то, что речь идет о сочетании сразу всех основных направлений государственной поддержки инвесторов (а не только отдельно о налоговых льготах или отдельно о развитии инфраструктуры). Если посмотреть на опросы предпринимателей по проблемам инвестиционного климата российских регионов и страны в целом, то в качестве таких проблем, действительно, чаще всего озвучиваются административные барьеры и нехватка инфраструктуры. А налоговые льготы – это вполне понятный способ дополнительно повысить инвестиционную привлекательность восточных регионов, снизив платежи инвесторов. Уже существующий в России позитивный опыт привлечения инвесторов и федеральными властями (в промышленно-производственные ОЭЗ), и региональными властями (например, часто упоминаемой в последнее время Калужской области) свидетельствует о том же. Успехи привлечения инвесторов базируются на тех же «трех китах»: финансовая поддержка инвесторов, оснащенные инфраструктурой земельные участки, снижение административных барьеров.

Вопросов же по территориям опережающего развития пока гораздо больше.

Первый – почему к вопросу о предоставлении налоговых льгот инвесторам в восточных регионах страны приходится возвращаться буквально через считанные месяцы после уже принятого решения о налоговых льготах, которое должно было заработать только с 1 января этого года и оценивать которое еще рано. Речь ведь в рамках новых федеральных инициатив идет не только о распространении закона на Красноярский край и Хакасию, но и о расширении налоговых льгот, а опыт соседних стран по установлению налоговой нагрузки на инвесторов давно известен. Логичное объяснение напрашивается пока только одно – региональные и муниципальные власти не проявили большой активности в дополнении федеральных льгот льготами по региональному имущественному и местному земельному налогам, и теперь федеральные власти хотят гарантировать эти льготы в федеральном законодательстве.

Второй – как быстро будет принято конкретное решение по территориям опережающего развития и как быстро оно реально заработает.

Скорее всего, не раньше 2015 года. Например, в поручении Президента РФ говорится о том, что критерии отнесения отдельных территорий субъектов РФ на востоке страны к территориям опережающего развития и перечень таких территорий должны быть определены к июлю 2014 года. Внесение в законодательство изменений, связанных с реализацией названных мер поддержки инвесторов, – к ноябрю. Нынешний уровень интереса федеральных властей к развитию Дальнего Востока и Восточной Сибири не дает поводов сомневаться в том, что идея территорий опережающего развития не будет воплощена в жизнь. Тем не менее стоит вспомнить, что идея вообще-то не нова. Если открыть так называемую Стратегию-2020 четырехлетней давности (точнее – Концепцию долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденную федеральным правительством в ноябре 2008 года), то в ней мы увидим текст про зоны опережающего развития в регионах. Такие зоны искали и при разработке стратегий социально-экономического развития федеральных округов, в т.ч. Дальнего Востока и Байкальского региона до 2025 года (утверждена правительственным распоряжением в декабре 2009 года). В этой стратегии можно посмотреть на выделенные по субъектам Федерации вполне конкретные зоны территориального развития. Правда, статус этих зон так и остался непонятным.

Третий вопрос – а надо ли вообще готовить отдельный закон о территориях опережающего развития на востоке страны, если уже есть закон об особых экономических зонах. К тому же в России существует закон 2011 года № 392-ФЗ «О зонах территориального развития в Российской Федерации...», который за два с лишним года, похоже, так и не заработал. Причем зона территориального развития – это ни много ни мало «часть территории субъекта Российской Федерации, на которой в целях ускорения социально-экономического развития субъекта Российской Федерации путем формирования благоприятных условий для привлечения инвестиций в его экономику резидентам зоны территориального развития предоставляются меры государственной поддержки». На восточные регионы страны этот закон, естественно, распространяется.

А еще в России есть технопарки в сфере высоких технологий, федеральная программа создания которых (точнее, первая ее версия) появилась в марте 2006 года. До сих пор действует и не утратил своей актуальности федеральный закон 1999 года о российских наукоградах. Не вдаваясь в детали, всё это территории, где предусматриваются особые меры федеральной поддержки их развития. Принципиальное же отличие особых экономических зон в том, что в федеральном законодательстве о них достаточно четко оговариваются и налоговые льготы инвесторам, и бюджетные вложения в развитие инфраструктуры, и особенности управления, и некоторые меры по снижению административных барьеров. И все это так или иначе реализовано на практике. Все другие решения, особенно по зонам территориального развития, оказались либо не столь хорошо проработанными, либо не подразумевающими комплексного решения проблем инвесторов.

Вполне возможно, что особые экономические зоны не столь эффективны, как хотелось бы (чиновники Минфина России высказывали мнение о недостаточной эффективности ОЭЗ). Но это лучший на сегодняшний день инструмент инвестиционной политики, связанный с поддержкой инвесторов на специально выделенных территориях. Так стоит ли изобретать еще одну копию ОЭЗ, возможно, опять не самую лучшую? Может быть, лучше усовершенствовать то, что все-таки как-то работает, разобравшись с недостатками и проблемами? При этом стоит напомнить, что законодательство по ОЭЗ отнюдь не исключает возможность введения разных условий налогообложения для ОЭЗ в разных регионах (уже есть прецедент более масштабных налоговых льгот в называемом туристическом кластере на Северном Кавказе по сравнению с другими туристско-рекреационными ОЭЗ).

Итак, как нам представляется, было бы разумнее сначала разобраться с тем, почему не получилось создать в восточных регионах страны особые экономические зоны (или попытаться их там создать), а только потом говорить о необходимости нового федерального закона. Ведь на сегодняшний день на основе федерального закона об ОЭЗ в дальневосточных и восточносибирских регионах не создано ни одной промышленно-производственной или технико-внедренческой зоны. Причина этого в том, что изначально было принято решение создавать ОЭЗ там, где есть наилучшие условия для их развития. Понятно, что восточные регионы проиграли в конкурентной борьбе за право создания ОЭЗ западным регионам страны (единственное исключение – технико-внедренческая ОЭЗ в Томске, но это все равно Западная Сибирь, а не Восточная). Проиграли из-за хорошо известных всем проблем: нет емких рынков сбыта, есть проблемы с инфраструктурой и т.д. Но коль скоро государством ставится задача подъема Дальнего Востока и Восточной Сибири, формальных препятствий для создания ОЭЗ именно в этих регионах нет.

Перспективы развития, безусловно, есть во всех субъектах Федерации, хотя, конечно, в разных восточных регионах разные объективные факторы инвестиционной привлекательности. Наибольший потенциал для создания промышленно-производственных и технико-внедренческих ОЭЗ на Дальнем Востоке – в Приморском и Хабаровском краях, имеющих самое удачное экономико-географическое положение (относительно южное и приморское), повышенную по меркам восточных регионов плотность населения, относительно крупные города. Не случайно, что в начале 1990-х годов, когда в Находке была создана свободная экономическая зона, планировалась реализация целого ряда инвестиционных проектов, в том числе совместных с иностранными инвесторами. Другое дело, что развитие свободной экономической зоны российская сторона очень быстро прекратила, и основная часть планов реализована не была.

Уже сейчас властями разных регионов озвучиваются предложения по территориям опережающего развития. Так, например, в Хабаровском крае подготовлены предложения по 24 площадкам, в Приморском крае­ – по 12, в Сахалинской области – по 5 и т.д. 

Однако вряд ли получится удовлетворить сразу все запросы на федеральные бюджетные вложения в инфраструктуру, а без этих вложений создание ТОР бессмысленно. Поэтому очевидно, что перед федеральными властями встанет очень непростая задача отбора территорий опережающего развития для поддержки. И очень важно, чтобы этот отбор прошел на основе тщательной и грамотной оценки перспектив развития каждой ТОР, без какого-либо давления политических факторов. В этой связи уместно вспомнить еще и про Инвестиционный фонд РФ, который фактически был создан для федерального финансирования инфраструктуры в рамках крупных инвестиционных проектов отдельных компаний. В конечном итоге отбор проектов для финансирования из Инвестфонда прекратился, поскольку стало ясно, что проводить качественный отбор проектов не получается. Сейчас же аналоги проектов Инвестфонда предлагаются в качестве потенциальных ТОР, например, в Забайкальском и Красноярском краях (в Краснокаменске под проекты Уранового холдинга «АРМЗ» и на Таймыре под проекты «Норильского никеля»).

В завершение поднимем еще один непростой вопрос, связанный с созданием территорий опережающего развития и в целом с экономическим ростом в восточных регионах страны – это вопрос привлечения в регион трудовых ресурсов. Федеральные власти об этой проблеме говорят, была в том числе озвучена идея привлечения высвобождающихся работников из моногородов. Однако надо помнить, что у экономического роста в российских регионах есть, увы, обратная сторона медали – быстрый рост цен на жилье, да и в целом несоответствие зарплаты большей части граждан и сложившегося уровня цен на жилье. Понятно, что и эта проблема федеральным властям хорошо известна, то только пока бум жилищного строительства не просматривается.

Таким образом, вопросов по территориям опережающего развития на Дальнем Востоке пока больше, чем ответов. Хочется надеяться, что в конечном итоге федеральные власти примут наилучшее из возможных и реально работоспособное решение.