Иркутск
Улан-Удэ

Благовещенск
Чита
Якутск

Биробиджан
Владивосток
Хабаровск

Магадан
Южно-Сахалинск

Анадырь
Петропавловск-
Камчатский
Москва

Особые сложности

Ростислав Туровский: Накал страстей вокруг Дальнего Востока оборачивается проблемами в управлении

Особые сложности

Вице-президент Центра политических технологий Ростислав Туровский об управленческих процессах на Дальнем Востоке, эксклюзивно для EastRussia.ru.

- Приоритетность Дальнего Востока для федеральной власти является отчетливо выраженной тенденцией последних лет, получившей новый импульс после возвращения В.Путина на президентский пост в 2012 году. Все это время мы можем наблюдать настоящий ажиотаж вокруг борьбы бюрократических структур за полномочия на территории этого макрорегиона. Накал борьбы неудивителен, поскольку речь идет о многомиллиардных финансовых потоках. Пока еще приняты далеко не все организационные решения, и в этой связи важно понять, почему продолжается умножение «сущностей» в виде различных структур, занимающихся вопросами Дальнего Востока, будет ли вестись борьба между ними, и как это в конечном итоге отразится на макрорегионе.

Само появление организационных проблем в федеральном центре в связи с развитием Дальнего Востока неразрывно связано с особенностями функционирования нашего централизованного бюрократического государства. Идет острая и практически не скрываемая аппаратная борьба за контроль над определенными полномочиями и связанными с ними финансовыми потоками, что, в свою очередь, взаимосвязано с эксклюзивными отношениями тех или иных бюрократических групп и бизнеса. Иными словами, вместо создания институциональных условий для более свободного развития российского и международного бизнеса на территории макрорегиона, что можно было бы назвать «либеральной» моделью, реализуется типичная корпоративно-бюрократическая модель, основанная на интересах определенных групп чиновничества и ФПГ. Не столько развитие Дальнего Востока и удержание там населения, сколько контроль над теми или иными ресурсами становится в таком случае целью всего происходящего.

Устройство российской бюрократии предполагает обязательное использование главными игроками и прежде всего – президентом страны аппаратных сдержек и противовесов, не позволяющих кому-то слишком усилиться за счет другого. Такая система предусматривает обязательное частичное дублирование ведомственных полномочий, пересечение и даже заведомое столкновение интересов, наличие множества соисполнителей и согласующих инстанций. Частью этой системы является и многоэтажная конструкция российского правительства, в которой есть институт вице-премьеров, курирующих те или иные министерства и их вопросы. Поэтому ожидать полной победы идеи «единого оператора» дальневосточных проектов в лице Минвостокразвития не приходится.

Важной общей характеристикой управленческого процесса является и централизация власти. В основе крупных региональных проектов находятся именно федеральные деньги, а у руля стоят их федеральные кураторы. Это означает использование модели внешнего управления регионами, что ведет к ограничению региональной самостоятельности и фактическому снижению политического статуса территорий – во имя решения глобальных общегосударственных задач. Региональные власти оказываются в таких условиях не более чем подчиненными соисполнителями федеральных проектов, он могут стать успешными бенефициарами наиболее удачных из них, но не в состоянии играть роль активных и инициативных участников процесса. Этот факт подчеркивается тем, что у руля в Минвостокразвития находится московская команда, пришедшая из «Деловой России» и Агентства стратегических инициатив (АСИ).

Говоря о формирующейся сейчас новой системе государственного управления Дальним Востоком, стоит также заметить, что само создание специализированных ведомств, занимающихся региональной политикой, является вопросом спорным. Российская практика показывает, что в разные периоды истории такие ведомства то создавались, то отменялись, и идеального варианта просто не существует. Дело в том, что по очевидным причинам в России все министерства имеют прямое отношение к регионам и региональной политике. Если создавать специализированное министерство, как это сделали в нашей стране, организовав Министерство регионального развития, то это означает простую перекачку полномочий от других ведомств и создание неизбежной ситуации дублирования полномочий и аппаратной борьбы при решении совместных задач.

В России после 2012 года эта управленческая конструкция была только усложнена с созданием «Минрегиона-2» в лице Минвостокразвития, занимающегося той же самой региональной политикой, но только на одной специально отведенной территории. Не случайно создание Минвостокразвития и его борьба за полномочия с самого начала были отягощены аппаратным конфликтом с Минрегионом, который, в частности, стоил поста министра регионального развития О.Говоруну. При этом с самого начала было понятно, что именно укрепление Минвостокразвития является стратегической целью федеральных властей, но как раз сейчас пришло время решить главный вопрос - о пределах влияния министерства, поскольку его аппетиты в аппаратном торге всегда были и остаются большими. В процессе рассмотрения законопроекта о территориях опережающего развития (ТОР) и согласования новых полномочий министерства этот вопрос в ближайшие месяцы будет так или иначе решен на перспективу.

Стоит напомнить, что Минрегион переживает не лучшие времена в связи с новой «перекачкой» полномочий, но не в «старые» министерства (напомним, что Минрегион создавали в свое время, по сути, в ущерб Минэкономразвития), а за счет создания новых. Двумя главными ударами по Минрегиону стали создание Минвостокразвития и министерства строительства и ЖКХ, что привело к утрате Минрегионом двух весьма «дорогих» во всех смыслах этого слова направлений. В логике аппаратных балансов были у Минрегиона и недавние приобретения, но в целом тренд стал явно понижательным.

Однако при всех потерях Минрегиона нельзя говорить, что он занимается региональной политикой по принципу «везде, кроме Дальнего Востока». Во-первых, Минрегион сохраняет частичное влияние на процесс реализации ключевых программ социально-экономического развития на Дальнем Востоке, и вычеркнуть его оттуда нельзя. Например, по государственной программе «Социально-экономическое развитие Дальнего Востока и Байкальского региона» Минвостокразвития является ответственным исполнителем, а Минрегион – соисполнителем. В случае ФЦП «Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Байкальского региона на период до 2018 года» Минвостокразвития является государственным заказчиком – координатором, а Минрегион – одним из просто госзаказчиков (к тому же именно Минрегион был основным разработчиком программы). Аналогичная ситуация с координатором и госзаказчиками существует и в случае второй дальневосточной ФЦП – «Социально-экономическое развитие Курильских островов (Сахалинская область) на 2007-2015 годы».

Во-вторых, Минрегион продолжает заниматься вопросами стратегического планирования социально-экономического развития регионов. Совсем лишить его этой функции на территории Дальнего Востока нельзя, поскольку тогда исчезнет комплексность планирования на территории страны. В-третьих и в-четвертых, есть два специфических направления, которые устойчиво замыкаются на Минрегион, - это оценка эффективности деятельности органов исполнительной власти и согласование градостроительных планов и схем территориального планирования. В-пятых, предполагается, что Минрегион должен создавать межрегиональные управления во всех федеральных округах, а в перспективе в каждом федеральном округе у него должен быть чиновник в ранге заместителя министра. Впрочем, эта работа ведется медленно, и на Дальнем Востоке прямого аппаратного конфликта в этой связи нет. Возможно, он будет снят, если ни межрегионального управления, ни заместителя министра регионального развития на Дальнем Востоке просто не будет. Кстати, на неформальном уровне роль «мостика» между Минрегионом и Дальним Востоком играет бывший приморский губернатор С.Дарькин, нынешний заместитель министра. Формально макрорегионом он не занимается, но интересы, связи и знания, разумеется, сохраняет.

Между Минвостокразвития и Минрегионом возможен и «территориальный спор», который ставит вопрос о географических границах влияния нового министерства. Деятельность Минвостокразвития строго привязана к Дальневосточному федеральному округу. В то же время государственные планы и программы распространяются и на Восточную Сибирь. Причем если прежняя ФЦП, истекшая в 2013 году, захватывала в Сибири только Забайкальский край (что уже принято считать естественным), то новая ФЦП, а также «большая» госпрограмма покрывают весь Байкальский регион, включая туда еще Бурятию и Иркутскую область. Более того, при решении вопросов о налоговых льготах все чаще рассматривается и остальная часть Восточной Сибири – Хакасия, Красноярский край, Тува. В результате получается, что Восточная Сибирь представляет собой зону столкновения интересов двух министерств. Стоит при этом напомнить, что в Сибири есть и свой полномочный представитель президента – В.Толоконский, и свой курирующий региональную политику вице-премьер – Д.Козак, который в силу своего функционала работает в плотной связке с Минрегионом.

Впрочем, система аппаратных сдержек и противовесов не предполагает четкого распределения полномочий и курируемых территорий. Скорее, интересы будут «разведены» на неформальном уровне. Например, Минрегион вряд ли лишится своих «сибирских владений», и не исключено, что сможет реализовывать часть полномочий даже на Дальнем Востоке. Но у него есть возможности для активизации деятельности на других направлениях, таких как Крым, Арктика, межнациональные отношения, так что работы ему в любом случае хватит, и новые ФЦП регионального развития в его сфере влияния явно назревают. Это позволяет ситуативно «успокоить» Минрегион. Другое дело, что проекты Байкальского региона при таком аппаратном раскладе могут оказаться «бесхозными» и менее значительными в сравнении с дальневосточными. Более эффективным вариантом все-таки было бы четкое географическое соответствие между территориями, курируемыми министерствами, и государственными программами. Иными словами, либо нужно расширять географию Минвостокразвития, либо делить на две части госпрограмму. Но оба варианта маловероятны, и географическая нестыковка явно будет сохраняться. Для контроля первых лиц над министерствами она как раз выгоднее.

Также под вопросом всегда будет оставаться баланс отношений между Минвостокразвития и Минэкономразвития. Во-первых, предлагаемые Минвостокразвития ТОРы (территории опережающего развития) являются очевидным аналогом уже существующего института особых экономических зон (ОЭЗ), которые традиционно курирует Минэкономразвития. На Дальнем Востоке уже есть две ОЭЗ, в Хабаровском и Приморском краях. Впрочем, если нужно, то отказаться от них Минэкономразвития может без особого ущерба, они практически не работают. С другой стороны, возможны инициативы по созданию ТОР за пределами Дальнего Востока, и это как раз дал понять А.Улюкаев, когда он говорил о возможности возникновения ТОР в Крыму. Как результат, ТОР может оказаться не эксклюзивным инструментом в руках Минвостокразвития, как это видится сейчас, а очередной формой «особых территорий», которые можно создавать в разных частях страны и с разным ведомственным кураторством. Во-вторых, за Минэкономразвития остается решение вопросов о стратегическом планировании социально-экономического развития страны в целом, а из этого нельзя «вырезать» ни региональную компоненту в целом, ни дальневосточную в частности. В-третьих, Минэкономразвития и подведомственное ему Росимущество вряд ли устраивает стремление Минвостокразвития распоряжаться государственным имуществом на территории федерального округа. Имущественный вопрос является очень важным и, вероятно, на данном этапе Минвостокразвития добьется своего, говоря о необходимости более простой схемы управления государственном имуществом на Дальнем Востоке. В целом, Минэкономразвития пока, пожалуй, придется смириться с тем, что на Дальнем Востоке оно в основном будет заниматься мониторингом, но не управлением.

Невозможно избежать и аппаратных противоречий между Минвостокразвития и Минфином. Главное финансовое ведомство страны традиционно стремится к оптимизации бюджетных расходов и пытается пресекать чрезмерный региональный и корпоративный лоббизм. Это вызывало трения с Минрегионом, схожая ситуация налицо и в отношениях с Минвостокразвития. В данном случае борьба будет не за полномочия, а за объемы финансовых средств, выделяемых на Дальний Восток.

Таким образом, существует множество объективных и буквально встроенных в систему предпосылок для аппаратных конфликтов между новым министерством и другими правительственными структурами. Тем не менее, пока политическая конъюнктура благоприятствует Минвостокразвития. Борьбу за полномочия ведет весьма активный тандем в лице Ю.Трутнева и А.Галушки, сумевший добиться поддержки Д.Медведева и пользующийся благосклонностью В.Путина. В этом тандеме вице-премьер и полпред Ю.Трутнев, являясь политическим тяжеловесом, выполняет функцию тарана, озвучивая и пробивая инициативы министерства. Как и в любом торге, выдвигаются завышенные требования в расчете получить хотя бы часть из них. В сущности, одно только положительное решение по созданию подведомственных Минвостокразвития ТОРов и институтов развития (реформирование Фонда развития Дальнего Востока и Байкальского региона, создание ОАО «Дальний Восток», АНО «Агентство по привлечению инвестиций и поддержке экспорта Дальнего Востока», АНО «Агентство по развитию человеческого капитала») будет крупной победой, учитывая, что министерство уже занимается такими крупными вопросами, как реализация госпрограммы, связанных с ней ФЦП, а также приоритетных инвестиционных проектов.

В целом, таким образом, ситуация с затребованными Минвостокразвития полномочиями в текущей конъюнктуре выглядит оправданной, и результаты, вероятнее всего, будут положительными для укрепления позиций министерства. Если уж создавать «второй» Минрегион для Дальнего Востока и если считать макрорегион самым приоритетным в стране, то очевидно, что и министерство должно быть на его территории могущественным. Контроль над государственными и федеральными целевыми программами, курирование ТОРов, инвестпроектов и совокупности институтов развития (фонд, ОАО и два АНО), распоряжение государственным имуществом, согласование планов государственных компаний и взаимодействие с инвесторами неизбежно станут основой деятельности Минвостокразвития на обозримую перспективу. Но для создания аппаратного баланса в системе все равно останутся противоречия и пересечения с теми же Минрегионом, Минэкономразвития и Минфином. Проблемными моментами будут, видимо, согласование решений по Восточной Сибири, работа ОЭЗ, стратегическое и территориальное планирование на Дальнем Востоке. Со временем может быть вновь поднят вопрос о порядке распоряжения государственным имуществом.

Кроме того, спорным вопросом становится «рассредоточение» министерства по территории. Как известно, при создании Минвостокразвития предполагалось его размещение в Москве и Хабаровске. Последнее соответствовало и тому факту, что первым министром являлся бывший хабаровский губернатор В.Ишаев, который совмещал министерский пост с должностью представителя президента в ДФО, ставка которого также находится в Хабаровске. Со сменой министра и появлением поста вице-премьера география расположения структур Минвостокразвития стала более сложной. Роль Хабаровска резко падает, и в этом городе теперь будет самый маленький офис министерства, тогда как два основных будут находиться во Владивостоке и Москве. С одной стороны, это соответствует меняющимся реалиям. Владивосток после саммита АТЭС больше подходит для осуществления планов по развитию международного сотрудничества российского Дальнего Востока. В Москве же решаются основные государственные вопросы. С другой стороны, совсем нивелировать роль Хабаровска тоже неверно, поскольку он остается столицей федерального округа и главным внутренним узлом Дальнего Востока. Стоит помнить и о традиционной ревности в отношениях между этими двумя равновеликими городами. Лучше уж, не мудрствуя лукаво, разместить министерство в Москве, а в Хабаровске и Владивостоке создать два примерно одинаковых офиса, решающих функционально разные задачи. Нынешнее явное усиление роли Владивостока в ущерб Хабаровску ставит последний в заведомо проигрышное положение и способствует ухудшению его позиций в процессе интеграции России в АТР.

Итак, вряд ли Дальний Восток станет территорией, где будет господствовать только одно министерство. С высокой вероятностью создаваемую сейчас управленческую систему, замкнутую на Минвостокразвития, еще ждут многочисленные реорганизации, в процессе которых будет происходить новая перекачка ресурсов, возможно, что на этот раз уже не в пользу данного министерства. К 2018 году, когда завершается срок действия «главной» дальневосточной ФЦП, управление Дальним Востоком наверняка подвергнется существенной корректировке (не случайно руководство Минвостокразвития уже говорит о необходимости продления ФЦП до 2025 года, чтобы синхронизировать ее с госпрограммой). С одной стороны, четыре года, как раз до конца путинского президентского срока, для апробации новой управленческой модели в запасе имеются. С другой стороны, вероятное нарастание финансово-бюджетных проблем в стране и фактор международной изоляции (учитывая экспортную ориентацию дальневосточных проектов) могут серьезно повредить реализации нынешних управленческих схем и привести к их корректировке уже в перспективе 1-2 лет. 

Читайте также: http://www.eastrussia.ru/region/5/619/