Иркутск
Улан-Удэ

Благовещенск
Чита
Якутск

Биробиджан
Владивосток
Хабаровск

Магадан
Южно-Сахалинск

Анадырь
Петропавловск-
Камчатский
Москва

Приамурье в 2016-м: старые проблемы и новые ожидания

Ростислав Туровский о векторе развития восточных регионов России

Приамурье в 2016-м: старые проблемы и новые ожидания
Фото: roscosmos.ru

Ростислав Туровский

Доктор политических наук, профессор НИУ ВШЭ, научный редактор East Russia
В 2016 г. Амурская область осталась одним из самых проблемных регионов Дальнего Востока. Ее перспективы оформлялись в новые планы и решения, но текущее положение дел оставляло желать много лучшего. Очевидно, что население области не могло жить ожиданиями реализации новых грандиозных планов, и его социальное самочувствие осталось на низком уровне. Эффекта от новых проектов область пока не ощутила, да и вряд ли это произойдет в самые ближайшие годы.


Экономия из-за кризиса

О сохранении негативных тенденций свидетельствует большинство социально-экономических показателей региона. В частности, промышленность Амурской области пережила заметный спад – на 8,3%. Немногим лучше было положение дел в сельском хозяйстве, имеющем большое значение для региона и немалой части его населения: здесь спад составил 2,2%. Отрицательная динамика отмечалась в строительном секторе, где снижение объемов строительных работ достигло 4,1%. Тем самым кризисные процессы не обошли Амурскую область стороной, и ее экономика оказалась уязвимой. Лишь небольшой рост инвестиций (на 1,8%, за январь-сентябрь 2016 г.) позволяет говорить о том, что в области все-таки намечаются перспективы развития, и об этом же свидетельствует постепенный запуск масштабных проектов, способных в будущем изменить экономический профиль региона.

Пока же кризисные процессы отрицательно сказываются не только на экономической сфере, но и на населении региона. Об этом свидетельствует сильный спад реальных денежных доходов населения, уровень которых составил только 89,9% к предыдущему году (по данным за январь-ноябрь 2016 г.). Сократились обороты розничной торговли – на 3,1%. Неудивительно, что социальная напряженность, характерная для Амурской области, оказывала свое влияние и на развитие электорального процесса в регионе, оказавшемся одним из самых протестных в стране. Более того, Амурская область вошла в число российских лидеров по объемам задолженности по заработной плате, и резонансные скандалы вокруг строительства космодрома «Восточный» также не способствовали росту социального оптимизма. Проблема невыплаты заработной платы болезненно ударила не только по строителям космодрома, но и, например, по работникам птицефабрики «Николаевская», где тоже отмечались протесты.

В Амурской области сохранялась и сложная финансово-бюджетная ситуация. Как и в предыдущие годы, областным властям приходилось сильно экономить, а федеральный центр не баловал ее своей финансовой поддержкой. Так, в течение прошлого года объемы федеральных трансфертов, поступающих в регион, упали примерно на 20%, и этот процесс продолжается не первый год. Правда, центр дал Амурской области больше дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности (они выросли на 10%), что свидетельствует о понимании кризисной ситуации в регионе и его отставания от других субъектов. Но при этом субсидии продолжали сильно урезать (снижение на 22%), да и объемы субвенций снизились на 9,2%. Центр реализует в регионе стратегически важный проект космодрома, крупные федеральные компании готовятся к строительству своих заводов, но для Амурской области в целом почти ничего не меняется. Причем при нынешнем губернаторе А.Козлове и лоббистские позиции Амурской области на федеральном уровне блестящими назвать нельзя.

В этих условиях формально финансовая самостоятельность Амурской области растет, и налоговые и неналоговые доходы составили по итогам прошлого года 77,1% в ее бюджете. Но вряд ли такая «независимость» радует регион, которому приходится урезать свои расходы и опять-таки делать это уже не первый год. Хотя бюджетные доходы Амурской области в минувшем году выросли на 10,8%, но произошло это за счет роста собственных доходов, что, конечно, стало важной положительной тенденцией (бюджетные доходы достигли 57,8 миллиардов рублей, в т.ч. 44,6 миллиардов составили собственные налоговые и неналоговые доходы региона). Как и во многих других регионах, положительный тренд задал рост поступлений от налога на прибыль (на 22,8%). Также в области в полтора раза выросли поступления от акцизов. Однако сложная ситуация с зарплатами населения не позволила нарастить поступления от подоходного налога, которые показали номинальный рост на 3,3%. А в условиях слабости местных предприятий этот налог остается наиболее важным для Амурской области, давая 27,2% бюджетных доходов (налог на прибыль составляет 17,2%).

Рост собственных доходов Амурской области стал для нее лишь поводом сбалансировать бюджет. Снижая расходы, область даже добилась бюджетного профицита, тогда как прежде для нее был характерен дефицит. Заметную часть расходов регион тратит на обслуживание своего долга, который, однако, не уменьшается. По итогам 2016 г. Амурская область заняла третье место в ДФО по размерам своего государственного долга (30,6 миллиардов рублей), что, конечно, свидетельствует о тяжелом наследии, и перспективы выхода из этой ситуации остаются призрачными. В 2016 г. государственный долг Амурской области почти не изменился – он вырос на 0,4% (муниципальный долг, составляющий 1,75 миллиардов рублей, тоже остался прежним). При этом власти Амурской области снизили зависимость от банковских кредитов, но зато резко вырос объем задолженности по кредитам, предоставленным федеральным правительством. Предоставлять же региону дополнительную безвозмездную помощь, как ясно из сказанного выше, центр не стремится.

Власти Амурской области продолжают урезать бюджетные расходы, объем которых упал на 3,8%. Небольшой рост (на 3,7%) произошел по статье «образование», тогда как в остальных случаях, как правило, отмечался спад. Заметно снизились расходы на здравоохранение, а на социальную политику они остались почти на том же уровне. Обращает на себя внимание сокращение расходов на ЖКХ (на 2,6%), еще больше – на дорожное хозяйство (более чем 15%) и на сельское хозяйство (почти на 20%). При этом нагрузка на бюджет только выросла, например, в связи с решением о передаче на баланс муниципалитетов социальной инфраструктуры ОАО «РЖД».

Очевидно, что политика экономии становится заметной и для населения области. Неудивительно, что Амурская область заняла последнее место в рейтинге регионов об исполнении программы по переселению граждан из аварийного жилья (по состоянию на 1 октября). Пока федеральный центр не предъявлял руководству области претензий, но известно, что он внимательно следит за переселением из ветхого и аварийного жилья, и схожие проблемы в соседнем Забайкалье уже стоили должности губернатору К.Ильковскому. Видно также отсутствие у области достаточных средств на сельское хозяйство, где, как мы уже отметили, происходит спад производства. Поэтому есть поводы для недовольства и у федерального центра, и у населения, и у местных деловых кругов. Пока, однако, это недовольство не принимает характер каких-либо публичных конфликтов и громких разбирательств.


Все большое, но сложное

В этих условиях тем более рельефным становится контраст между текущим положением дел в регионе и реализацией крупных проектов федерального масштаба. Одним из них стал космодром «Восточный», где в прошлом году начались первые запуски ракет. Это стало поводом для визита в регион В.Путина, который, помимо прочего, проводил совещание по вопросам социально-экономической ситуации в Амурской области, встречался, разумеется, и с А.Козловым. Однако даже начало работы космодрома было подпорчено проблемами с запуском ракеты-носителя «Союз-2.1а», который по техническим причинам был немного отложен. И на этом фоне продолжалось расследование хищений при строительстве, а на предприятиях, включая «Дальспецстрой», накапливались долги по зарплате. Тем не менее, при всех издержках и скандалах новый российский космодром состоялся, и теперь необходимо работать над второй очередью этого проекта.

Другой мощный проект, реализуемый в Амурской области, будет означать для региона крупные инвестиции и в будущем – немалые налоговые поступления. Речь идет о газоперерабатывающем и газохимическом комплексе в городе Свободный, которым планируют заниматься «Газпром» и СИБУР. Этот проект привязан, как известно, к продолжающемуся строительству газопровода «Сила Сибири», который пройдет на Дальнем Востоке по территории Якутии и Амурской области – с последующим выходом в Китай. Не исключено, что значимость газопереработки только вырастет в ситуации, когда поставки газа в Китай могут оказаться меньше предполагаемых (как об этом все чаще говорят). Однако каких-либо крупных изменений в 2016 г. в этой связи не произошло. Дополнительно появился план построить завод по производству метанола в Сковородино (компания «Технолизинг»), но сейчас на Дальнем Востоке заявлено сразу несколько подобных проектов, и между ними еще придется выбирать.

Примечательно, что затянулось решение вопроса о создании в Свободном ТОР, которая могла бы стать ведущей на Дальнем Востоке по объемам инвестиций. Согласование интересов основных игроков оказалось непростым процессом, но можно ожидать, что в 2017 г. этот вопрос все-таки будет решен. Зато начал получать больше внимания со стороны не только областных властей, но и федерального центра город Свободный, который призван стать крупнейшей точкой роста в регионе. Если ТОР пока не создана, то стратегия развития этого города уже готовится. Ожидается, что федеральный центр профинансирует строительство социальной инфраструктуры для газоперерабатывающего завода.

Немаловажным, хотя и имеющим большее значение для региона, чем для центра, является проект строительства автомобильного моста через Амур, соединяющего Россию и Китай. Об этом мосте говорили еще в середине 1990-х гг., но прорыв случился только в прошлом году, когда началось это строительство. Планируется, что мост будет построен за три года. Он важен, прежде всего, для приграничного сотрудничества и развития туризма, и по этой причине собственниками оператора стали именно регионы – Амурская область и соседняя китайская провинция Хэйлунцзян. Как известно, власти Амурской области при самых разных губернаторах возвращались к этой идее. И именно Россия планирует вложить в этот проект существенно больше средств – 14 миллиардов рублей, тогда как Китай потратит эквивалент 5,2 миллиардов рублей. Впрочем, хотя мост важен для приграничного сотрудничества, он одновременно означает и важный прорыв для развития транспортных связей между Россией и Китаем в целом. Ведь до сих пор между Россией и Китаем не было ни одного моста, а в советское время граница здесь и вовсе была «на замке». Поэтому через несколько лет Приамурье впервые в истории получит возможность надежного транспортного сообщения с соседним государством, и это станет важным событием для всей страны.

Менее однозначную перспективу имеет развитие электроэнергетического комплекса. Как известно, Амурская область давно уже видится в роли возможного крупного экспортера электричества в Китай. Но на этом направлении ясных решений пока так и не принято. Продолжается и уже почти завершено строительство Нижне-Бурейской ГЭС, одного из ключевых инвестиционных проектов «РусГидро» последних лет. Ранее рассчитывали, что ГЭС может заработать в 2016 г., но, как и на многих других объектах, работы идут с отставанием. Зато завершено строительство второй очереди Благовещенской ТЭЦ, одного из нескольких новых проектов строительства тепловых электростанций на Дальнем Востоке, тоже реализуемого «РусГидро». Все это позволяет уверенно утверждать о способности Амурской области обеспечить себя электроэнергией и теплом, и это уже неплохо. В отношении же совершенно новых электроэнергетических проектов пока нет полной ясности, или даже отмечаются негативные тенденции.

В частности, так и не сложилось партнерство с Китаем в сфере гидроэнергетики. Как стало известно, китайская China Three Gorges Corporation (CTGC) отказалась от покупки 49% акций Нижне-Бурейской ГЭС, что, помимо прочего, могло обозначить и перспективу экспорта электричества в Китай. Фактически свернут проект строительства четырех противопаводковых ГЭС, три из которых (Нижне-Зейская, Селемджинская, Гилюйская) планировалось построить в Амурской области. «РусГидро» и CNGC отказались от реализации соглашения о создании совместного предприятия для решения этой задачи (в этом СП «РусГидро» должна была получить 51%, CTGC - 49%). Стоимость проекта оценивалась в 230 миллиардов рублей. Таким образом, приход китайских компаний в гидроэнергетику Амурской области на данном этапе практически отменен, и инвестиционный процесс пока сводится к достройке Нижне-Бурейской ГЭС.

Противоречивый характер имеет ситуация вокруг строительства в Амурской области тепловых электростанций и связанной с ними добычи угля. В течение года шли непростые переговоры по поводу Ерковецкой ТЭС, которыми занимаются «Интер РАО ЕЭС» и Государственная электросетевая компания Китая. Этот амбициозный проект не отменяется, но, как и все российско-китайские проекты, прогнозировать сроки его реализации практически невозможно. На данном этапе планируется ввести уникальную ТЭС в строй до 2020 г. Предполагается, что ее мощность достигнет 8 ГВт, и в Китай будет экспортироваться 30-50 млрд. кВт.ч. электроэнергии в год. Тем самым Россия может стать крупным поставщиком электричества в северные регионы Китая, включая Пекин. Однако сбои в переговорном процессе настораживают, учитывая, что и по другим ключевым проектам поставок в Китай энергоресурсов полной ясности нет (например, в отношении расширения поставок нефти по нефтепроводу, который как раз идет из Амурской области по отводу от ВСТО в Китай), и ситуация часто меняется. Как известно, спрос Китая на импорт энергоресурсов в силу ряда причин (возможное сокращение потребления, ориентация на собственное производство) вряд ли будет иметь тенденцию к росту.

Наблюдается новое оживление вокруг проекта Огоджинского каменноугольного месторождения, который некоторое время и вовсе считался замороженным. Однако «Ростех» и ведущая угольная компания Китая «Шэньхуа» подписали хотя бы меморандум, в котором тоже предполагается строительство ТЭС для экспорта электроэнергии. Маловероятно, впрочем, что два крупных угольно-энергетических проекта, Ерковецкий и Огоджинский, могут быть реализованы параллельно, когда даже один находится под вопросом.

Еще менее вероятным видится строительство Амурского НПЗ, интерес к которому тоже демонстрировал китайский капитал (хотя и в неявном виде, но представленный в этом проекте). В течение года этот проект неоднократно подвергался обоснованной критике, вызванной неопределенностью в отношении загрузки этого завода сырой нефтью. Говорилось о том, что нефть на этот завод готовы поставлять некрупные производители из Иркутской области и Якутии, но в любом случае поставки по трубопроводу ВСТО практически невозможны, поскольку эта труба востребована, заполнена и работает на экспорт. Поставки по железной дороге возможны лишь на отдельных участках маршрута, поскольку нефтяные месторождения, которые способны стать сырьевой базой для Амурского НПЗ, вблизи от железной дороги не находятся. В ВСТО же эту нефть явно не намерены «пускать» ни «Транснефть», ни крупные игроки российского нефтяного рынка, такие как «Роснефть». Примечательной в этой связи стала и критика проекта со стороны ведущего отраслевого проектного института ВНИПИнефть.


На сломе традиций

Пока «великие проекты» только готовятся, или вовсе имеют сомнительный характер, Амурской области приходится больше рассчитывать на свои традиционные отрасли. И с этой точки зрения вовсе не последнее место для региональных перспектив занимает реанимация строительства Покровского автоклавно-гидрометаллургического комбината, которое ведется с 2011 г. группой «Петропавловск». В самой этой компании в течение года происходили сложные процессы, связанные с возможным привлечением новых акционеров, за которыми виделись и потенциальные инвестиции, и политическое влияние. П.Масловский и П.Хэмбро были вынуждены искать союзников, поскольку «Петропавловск» находился в критическом финансовом положении. Некоторое время рассматривался вариант слияния «Петропавловска» с компанией «Амур Золото» М.Бажаева (которая работает главным образом в Хабаровском крае). Планировалось, что структуры М.Бажаева получат блокирующий пакет акций объединенной компании. Однако тем временем другой крупный игрок – группа «Ренова» В.Вексельберга собрала блокирующий пакет акций «Петропавловска» и легко могла заблокировать невыгодную ей сделку. Кроме того, рост стоимости акций «Петропавловска», который постепенно стал решать свои финансовые проблемы, вел к тому, что группа М.Бажаева могла уже не получить блокирующего пакета в результате слияния. В итоге объединения с М.Бажаевым не состоялось, а «Ренова» осталась совладельцем компании. Также отпала потребность в партнерстве с красноярской компанией GMD Gold, которая предполагала участвовать в проекте автоклавного производства.

Таким образом, «Петропавловск» в целом преодолел свои трудности, остался под контролем тех же владельцев (с некоторой поправкой на влияние «Реновы») и увереннее приступил к реализации своих основных проектов в золоторудной промышленности. В 2017 г. предполагается начать подземную добычу золота на крупном руднике Пионер в Магдагачинском районе. На 2018 год намечен запуск Покровского автоклавно-гидрометаллургического комбината. Тем самым «Петропавловск» повышает эффективность работы своих имеющихся предприятий, что тоже очень неплохо для экономики Амурской области.

Кроме того, остаются планы развития АПК, который является в Амурской области весьма перспективным, по крайней мере, по меркам Дальнего Востока, но которому не хватает импульсов для быстрого роста, несмотря на создание специализированных ТОР. Например, на упомянутом выше совещании с участием В.Путина обсуждался вопрос о реализации проекта маслоэкстракционного завода «Амурский», строящегося в рамках ТОР «Белогорск». Правительство со своей стороны одобрило финансовую поддержку логистического и селекционно-семеноводческого комплекса в Октябрьском районе (ООО «Амурагрокомплекс»), но она очень мала (около 180 миллионов рублей). Значительно больше средств – более 2 миллиардов рублей из ресурсов Фонда развития Дальнего Востока - получает строительство комплекса по глубокой переработке сои в ТОР «Белогорск» (компания «Амурагроцентр»).

Неустойчивая социально-экономическая ситуация в Амурской области сочеталась с ее хроническими управленческими проблемами. Губернатору А.Козлову пока так и не удалось создать устойчивую и сильную команду. В областном правительстве остается немало вакансий, а часть чиновников продолжает переходить к бывшему губернатору О.Кожемяко на Сахалин. Неудивительно, что и на сентябрьских выборах Амурская область оказалась среди наименее «обычных» регионов страны. В ее отношении было принято решение о невыдвижении кандидата «Единой России» в одномандатном округе, где фаворитом стал депутат Госдумы от ЛДПР И.Абрамов, один из самых известных областных политиков, с опытом участия в губернаторских выборах и выборах мэра Благовещенска. Это решение способствовало еще большему ослаблению поддержки «Единой России», в то время как ЛДПР добилась здесь наилучшего своего результата по стране, набрав 29% голосов («Единая Россия» получила только 37,9% голосов, и Амурская область оказалась единственным субъектом федерации, не имеющим своего представителя во фракции «партии власти»). Результат КПРФ (16,7%) тоже оказался лучше среднероссийского. На итоги выборов повлияли, таким образом, и оппозиционные настроения в регионе, усугубленные текущими социально-экономическими трудностями, и тактическое решение Кремля и «Единой России» о передаче округа ЛДПР. Все это вместе только подтвердило особую сложность общественно-политической обстановки в регионе, который всегда отличался повышенной протестностью.

Впрочем, в региональном политическом раскладе «Единая Россия» свои позиции все-таки упрочила. Этому способствовал отказ от чисто пропорциональной системы на выборах областного законодательного собрания. За счет успехов в одномандатных округах «Единая Россия» увеличила свое представительство, завоевала большинство мандатов, а спикером остался тот же К.Дьяконов. Тем временем губернатору А.Козлову удалось провести свою креатуру - А.Корякова, выходца из компании «Амурский уголь», где когда-то работал сам А.Козлов, на позицию члена Совета Федерации от законодательной власти региона. Кроме того, завершилось формирование городской власти в Благовещенске, связанное с изменением устава и введением модели сити-менеджера: новым председателем городской думы в начале 2016 г. стал опытный депутат С.Попов. Но главой города, в соответствии с новой моделью местного самоуправления, является сейчас глава городской администрации В.Калита. В целом внутриэлитные отношения не характеризуются сейчас какими-либо выраженными конфликтами. Скорее можно говорить о невысокой управленческой эффективности в регионе и заметном общественном недовольстве, которое, впрочем, не создает пока областным и городским властям каких-либо критических проблем.

Таким образом, Амурская область остается одним из самых сложных регионов Дальнего Востока, который, к тому же, не получает достаточной финансовой помощи из центра. За счет роста собственных доходов и жесткой экономии ей немного удалось выправить финансово-бюджетную ситуацию, однако ни экономического роста, ни улучшения социальной ситуации в регионе так и не наблюдается. Постепенно идет реализация крупных инвестиционных проектов, и намечаются новые (некоторые из которых имеют, впрочем, сомнительный характер). Пока же регион вынужден справляться с текущими проблемами, но и в политико-управленческой сфере ситуация остается противоречивой.