Иркутск
Улан-Удэ

Благовещенск
Чита
Якутск

Биробиджан
Владивосток
Хабаровск

Магадан
Южно-Сахалинск

Анадырь
Петропавловск-
Камчатский
Москва

Приангарье в 2016-м: политическая борьба и экономические перспективы

Ростислав Туровский о векторе развития восточных регионов России

Иркутская область в 2016 году была, пожалуй, одним из самых интересных регионов России. Большое внимание и в регионе, и в центре привлекали попытки избранного в 2015 г. губернатора-коммуниста С.Левченко укрепить свои позиции и предложить избирателям привлекательную модель регионального развития. При этом региональные власти, находясь в сложных отношениях с другими группами элиты, нередко оказывались в центре скандалов, отчасти порожденных ими самими, отчасти имевших рукотворный характер. Тем временем различные ФПГ федерального происхождения стремились усилить свое влияние в регионе в условиях политической турбулентности. Социально-экономическая ситуация носила противоречивый характер: хорошие экономические и финансовые результаты региона отнюдь не сопровождались повышением уровня и качества жизни, что вело к распространению в обществе депрессивных настроений.

Приангарье в 2016-м: политическая борьба и экономические перспективы
Фото: shutterstock.com

Ростислав Туровский

Доктор политических наук, профессор НИУ ВШЭ, научный редактор East Russia
Неплохие средние

С точки зрения «стандартных» экономических показателей Иркутская область закончила прошлый год весьма неплохо. Промышленность региона продемонстрировала рост на 5,7%, и все ее основные отрасли (алюминиевая промышленность, лесной комплекс и др.) чувствовали себя неплохо. Хорошую перспективу на будущее продолжало обеспечивать постепенное развитие нефтегазовой отрасли, на которую Иркутская область возлагает особые надежды. Вровень с промышленностью росло сельское хозяйство (на 5,9%), что выгодно отличало Иркутскую область от регионов Дальнего Востока, имеющих более или менее выраженную аграрную специализацию. Запуск новых крупных проектов, таких как строительство газопровода «Сила Сибири», привел к бурному росту объема строительных работ (на 24,3%), что для российских регионов сегодня является редкостью. Рост инвестиций (по данным за январь-сентябрь 2016 г.) назвать бурным нельзя, но позитивные тренды также были налицо (рост на 4,1%).

С другой стороны, как уже сказано, экономический рост практически никак не сказался на социальном благополучии жителей региона. Очевидно, что он имел скорее точечный характер и не затронул основную часть огромной территории. Напротив, реальные денежные доходы населения испытали чувствительный спад (их индекс, по данным за январь-ноябрь 2016 г., составил всего 90,3%). Аналогично наблюдался и спад оборотов розничной торговли (индекс – 94,3%). Неудивительно, что в нестабильной социальной обстановке граждане не проявили активности на выборах, не оказывая особой поддержки ни федеральной «партии власти», ни формально «правящей» в регионе КПРФ.

Региональные власти, стремясь продемонстрировать избирателям социальную ориентацию своей политики, использовали значительную часть бюджетных расходов на социальные нужды. Сам по себе консолидированный бюджет Иркутской области существенно вырос, и его динамика оказалась среди лучших в стране. Бюджетные доходы увеличились на 18,6% и составили солидные 153,1 миллиардов рублей. При этом прекрасный рост продемонстрировали собственные налоговые и неналоговые доходы Иркутской области, достигшие 131,4 миллиардов рублей (рост на 23,1%). Как и во многих других успешных с финансовой точки зрения регионах, столь мощный прирост налоговых поступлений был обеспечен за счет налога на прибыль (увеличение почти в полтора раза – на 48,5%). Хорошим оказался и рост поступлений от других ключевых для региона налогов – подоходного налога (на 10,5%) и налога на имущество организаций (на 10,2%). По итогам года, доля налога на прибыль в бюджете (27,7%) вплотную приблизилась к доле подоходного налога (29,1%), что типично для успешных промышленных регионов, а доля налога на имущество организаций составила 8,6%.

Со своей стороны федеральный центр отнюдь не демонстрировал стремление «наказать» Иркутскую область за избрание губернатора-коммуниста. Отношения развивались сложно, но при этом Иркутская область, например, смогла резко нарастить объемы дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности (на 79,5%). Заметно выросли и поступления по линии субсидий – на 10,3%. Субвенции остались на том же уровне. Правда, в целом федеральные трансферты в регионе упали (их индекс составил 93,2%), но случилось это только за счет резкого сокращения «прочих» дотаций.

Проводя свою финансовую политику, власти Иркутской области смогли сбалансировать бюджет, обеспечив практически полное соответствие расходов и доходов (расходы выросли на 9,4%). Для оздоровления бюджетной ситуации областное правительство активно работало над снижением задолженности, и госдолг региона составил только 78,3% в сравнении с итогом 2015 г. (11,9 миллиардов рублей). Правда, как и многие регионы, Иркутская область увеличила задолженность перед федеральными властями, но при этом успешно погашала банковские кредиты. Интересно, что муниципалитеты, напротив, только наращивали задолженность, выросшую за год на 47% (она составила 4,4 миллиардов рублей).

В своей расходной политике власти Иркутской области стремились продемонстрировать заботу о населении региона и социальную ориентированность своей политики. Практически по всем социально значимым позициям отмечался рост расходов. Особое внимание было уделено образовательной сфере, расходы на которую оказались на 9,8% больше, чем по итогам 2015 г., и составили 31,7% от всех расходов. На здравоохранение было выделено на 5,6% больше средств, на социальную политику – на 4,9%. Одновременно солидный рост расходов произошел в сфере ЖКХ (на 13,3%) и в еще большей степени – на дорожное хозяйство (на 32,6%). Только сельское хозяйство в Иркутской области не было приоритетом бюджетной политики: его доля в расходах составила только 2%, и объемы расходов упали на 12,6%. Однако еще раз подчеркнем, что при всех стараниях областного правительства, удержать денежные доходы населения оказалось невозможным, и по причинам, которые от властей вряд ли полностью зависели, жители Иркутской области зарабатывать стали меньше.

Весьма актуальным для Иркутской области вопросом стало ее включение в льготные финансово-экономические режимы, постепенно распространяемые на Байкальский регион. Но с этой точки зрения центр уделял гораздо больше внимания самым проблемным территориям – Забайкалью и Бурятии. Вероятно, сказывались не столько политические обстоятельства, сколько реально более острая потребность двух отсталых территорий в федеральной поддержке. Иркутской области, имеющей репутацию региона сложного, но все-таки богатого, труднее добиваться федеральной помощи по причинам объективного характера.

Однако Иркутская область в состоянии использовать в своих интересах политику федерального центра, нацеленную на поддержку моногородов. Поэтому практика создания в моногородах территорий опережающего развития начала складываться именно здесь, хотя и не только здесь. Одной из первых возникла ТОР в Усолье-Сибирском, продвигать интересы которого начинал прежний губернатор С,Ерощенко. Здесь постепенно, но очень медленно формируется пул резидентов ТОР. В частности, в рамках ТОР должны заработать газохимический комплекс и предприятие по производству гранулированного чугуна. В основном ТОР интересуются местные игроки. Делались расчеты на приход в Усолье-Сибирское китайских инвестиций, но пока они не реализовались.

Моно- против ОЭЗ

Учитывая относительно успешный опыт запуска первой ТОР в моногороде, Иркутская область рассчитывает на использование данного режима и в других моногородах. В частности, в этой роли продвигается Саянск, хотя он всегда считался городом благополучным. Но проблемы со снабжением сырьем завода «Саянскхимпласт», вылившиеся в конфликт группы «Ренова», которая владеет предприятием, и «Роснефти», заставили заговорить о Саянске как о городе проблемном. Потенциал Саянска в высокой степени связан с газохимией, но здесь все не так однозначно. Для этого необходимо согласие «Газпрома» и соединение Саянска газопроводом с Ковыктинским месторождением. «Газпром» пока так и не принял этого решения и в большей степени рассчитывает на создание газоперерабатываюющего и газохимического комплекса в Амурской области, который уже привязан к работе ТОР. Не исключено, что дальнейшее развитие Саянска так и останется на уровне пожеланий региональных элит.

Создав первую ТОР в моногороде, Иркутская область одновременно смогла «пережить» процесс ликвидации неэффективных особых экономических зон. Несмотря на громкую критику работы туристско-рекреационных ОЭЗ в районе Байкала (в Иркутской области и Бурятии), ОЭЗ «Ворота Байкала» удалось устоять. Свою роль в этом сыграла, безусловно, лоббистская активность ФПГ О.Дерипаски. Как и во многих других случаях, федеральное правительство передало полномочия в деле управления ОЭЗ региональным властям, сохранив ОЭЗ, но повысив ответственность областного правительства. И при этом территория ОЭЗ все-таки сократилась: в ее основе остался комплекс «Гора Соболиная» в проблемном моногороде Байкальске, и, таким образом, ОЭЗ в регионе тоже призвана помочь страдающему моногороду. Но территория «Большое Голоустное» в Иркутском районе из состава ОЭЗ федеральным решением исключена.

В конечном итоге, байкальская ОЭЗ становится совместным предприятием областных властей и О.Дерипаски, с которым, кстати, власти находятся в сложных отношениях. Главным инвестором «Горы Соболиной», где ставка делается на горнолыжный комплекс, является подконтрольная О.Дерипаске компания «Гранд Байкал». Складываются перспективы сотрудничества с китайским бизнесом (с которым был подписан меморандум), что повышает шансы на реализацию проекта.

Хотя кажется, что Иркутская область давно уже поделена между столичными ФПГ, процесс усиления влияния некоторых из них, а также прихода новых игроков, тем не менее, продолжался, став важной характеристикой прошлого года. Особую роль играет группа О.Дерипаски, и дело далеко не в ОЭЗ. Компании О.Дерипаски укрепили позиции в электроэнергетическом комплексе, тесно взаимосвязанном с подконтрольной им же алюминиевой промышленностью. Компания О.Дерипаски «Евросибэнерго» выкупила оставшиеся 40,3% акций «Иркутскэнерго» у государственной корпорации «Интер РАО ЕЭС», сосредоточив в своих руках всю полноту контроля над ключевыми объектами иркутской электроэнергетики. Более того, у «РусГидро» были выкуплены сами плотины Ангарского каскада ГЭС, перешедшие, таким образом, в частное владение.

Возможно, начинает сдвигаться с мертвой точки вопрос о строительстве в Иркутской области нового — третьего алюминиевого завода в Тайшете. По крайней мере, «Русал» и «РусГидро» вели переговоры по данному вопросу. Но этим игрокам пока правильнее и выгоднее довести до проектной мощности комплекс в Богучанах в Красноярском крае, и вряд ли стоит надеяться, что вопрос о Тайшетском алюминиевом заводе получит быстрое решение.

Уверенно продвигая свои экономические интересы в Иркутской области, группа О.Дерипаски, однако продемонстрировала резкое неприятие в отношении экспансии со стороны компании «Новапорт» Р.Троценко. На протяжении всего года очень сложно решался (и так до конца и не решился) вопрос о выборе инвестора для иркутского аэропорта. Областные власти не скрывают, что их выбор сделан в пользу Р.Троценко. Но их действия постоянно наталкивались на сопротивление государственных органов (например, Федеральной антимонопольной службы) и отраслевых конкурентов «Новапорта» (к числу которых относится «Базэл»). Областные власти явно пытались избежать проведения конкурентных конкурсных процедур в отношении аэропорта, что и вызывало недовольство. В конце концов, они приняли решение о создании совместной с «Новапортом» управляющей компании, которая займется строительством нового терминала и реконструкцией старого. За этим решением «прочитывается» и дальнейшая передача акций аэропорта, остающегося пока в областной собственности, но власти из осторожности отрицают намерения приватизировать аэропорт. «Базэл» же, владеющий аэропортом в Красноярске и вряд ли имеющий перспективу получить аэропорт Иркутска, все равно демонстрировал недовольство приходом в регион сильного конкурента, каковым является «Новапорт».

Вообще тема авиации и ее проблем заняла видное место в областной повестке. Например, выросла напряженность в отношениях областных властей и местной авиакомпании «Ангара», которая входит в группу «Истлэнд», созданную в свое время бывшим губернатором С.Ерощенко. Эта авиакомпания, выполняющая полеты в северные районы Иркутской области, столкнулась с проблемой областного субсидирования ее перевозок. Выросла вероятность того, что область будет делать ставку на ее конкурентов в лице «ИрАэро». Одновременно С.Левченко демонстрировал намерения развивать сеть местных аэропортов и привлекать в них средства, что, конечно, важно для организации внутренних перевозок в регионе. Возможно, областным властям удастся привлечь для этого и средства «Новапорта». В случае Усть-Илимска велись переговоры об инвестициях в местный аэропорт со стороны группы «Илим».

Еще одним потенциально мощным игроком в регионе является «Ростех», учитывая, что руководитель компании С.Чемезов – уроженец Иркутской области. Существует множество предположений по поводу того, будет ли «Ростех» активно заниматься Иркутской областью, и как сложатся его отношения с губернатором (учитывая, что на выборах 2015 г. поддержку «Ростеха» получал С.Ерощенко). Но так или иначе, один процесс, в котором задействован «Ростех», развивается: эта компания в альянсе с «Полюсом» получила, как и предполагалось, лицензию на знаменитое золоторудное месторождение Сухой Лог. Лидером в этом альянсе является «Полюс», а также ожидается вхождение в проект китайской частной группы Fosun. Но и «Ростех» играет немаловажную роль. Сама разработка месторождения, которой ждут еще с середины 1990-х гг., может стать крупным прорывом для золотодобывающей отрасли не только Иркутской области, но и всей страны. Хотя пока было бы правильнее придерживаться осторожных прогнозов, поскольку, как и любой мегапроект, он будет очень чувствителен к ситуации на мировом рынке, и в худшем случае может быть заморожен.

Прорывным направлением для иркутской экономики продолжает оставаться ТЭК, где идет постепенное движение и в газовой, и в нефтяной отрасли. В последнем случае обращает на себя внимание продолжающийся рост Иркутской нефтяной компании (ИНК), игрока местного происхождения, сумевшего стать одной из самых успешных и влиятельных «малых» нефтяных компаний в стране. ИНК занимается работой на Ярактинском и Ичединском месторождениях, а также ведет экспансию в соседнюю Якутию. Компания ориентирована, главным образом, на экспорт, и в этом плане вполне успешна, осуществляя поставки по трубе ВСТО, за доступ к которой, заметим, идет непростая борьба.

Более сложная, но потенциально и еще более перспективная ситуация связана с газовой промышленностью. Готовящийся запуск Ковыктинского месторождения и строительство газопровода «Сила Сибири» делают все более актуальным вопрос о том, каким будет выигрыш для области. В течение года неоднократно обсуждался (в т.ч. на переговорах областного руководства с «Газпромом»), но так и не нашел итогового решения вопрос о создании в Иркутской области газохимического производства и о газификации региона. Поэтому по итогам года еще рано делать вывод о том, будут ли построены трубопроводы от Ковыкты до Саянска и Иркутска, а также до Жигалово. Без этого эффект от газовой промышленности для самого региона окажется не столь мощным.

Одновременно на территории Иркутской области начала проявляться известная конкуренция за позиции в газовой отрасли между «Газпромом» и «Роснефтью». Появилось соглашение между «Роснефтью» и китайской компанией Beijing Gas Group, снабжающей газом Пекин, которое предполагает продажу китайцам 20% акций компании «Верхнечонскнефтегаз», разрабатывающей в Иркутской области Верхнечонское месторождение. На этом месторождении ведется добыча нефти, но «Роснефть» также рассчитывает на извлечение и использование газовой составляющей. Однако это актуализирует вопрос о маршруте поставок газа в Китай, поскольку газопровод «Сила Сибири» явно не предназначен для «сторонних» игроков. В любом случае пока это лишь проект, и можно ожидать, что его реализация столкнется с трудностями.

В целом интересной и важной тенденцией для Иркутской области становится укрепление ее связей с Китаем. Как мы уже отмечали, китайский капитал может прийти в золотодобывающую промышленность и нефтегазовый сектор. Кроме того, в прошлом году отмечался резкий рост числа туристов из Китая, посетивших Иркутскую область. Поэтому хотя регион не граничит с Китаем и находится гораздо дальше от него, чем Дальний Восток, перспективы для сотрудничества, связанные с ресурсами Иркутской области, вырисовываются вполне благоприятные.

Со своей стороны областные власти стараются уделять внимание работе с инвесторами и улучшению делового климата в регионе, где основную роль традиционно играют «гиганты» российского бизнеса, тогда как малый и средний бизнес развит относительно слабо. В частности, в регионе приняли закон о промышленной политике и собираются создать Фонд развития промышленности.

Отравляющие элементы

Однако далеко не для всех крупных проектов складывается благоприятная перспектива. В частности, никак не удается «пристроить» Непское месторождение калийных солей, конкурс на которое был в очередной раз отменен в условиях отсутствия стратегических инвесторов. В России даже в основном регионе, где производятся калийные удобрения, — Пермском крае постоянно откладывается реализация новых проектов. Поэтому вообще трудно предсказать, дойдет ли дело до освоения запасов Иркутской области. Завис и амбициозный проект Братского металлургического завода, который был предложен при С.Ерощенко. Складывается впечатление, что его реализация вообще будет отменена, поскольку у проекта нет ни одного крупного заинтересованного инвестора.

Социально-политическая ситуация в регионе оставалась сложной, и в информационном поле вокруг Иркутской области постоянно возникал негативный фон. Например, большой резонанс получила история с массовым отравлением «боярышником», в связи с которой не только в областной, но и в федеральной повестке оказалась тема использования российским населением различных алкогольных суррогатов. Эта история привела к увольнениям ряда чиновников и проведению расследований случившегося, привлекших внимание не только в регионе, но и за его пределами.

Другим проблемным сюжетом для Иркутской области оставалась экология, причем в самых разных своих проявлениях. Здесь важны темы защиты озера Байкал,  перепрофилирования закрытого ныне Байкальского целлюлозно-бумажного комбината, использования лесных ресурсов (лесные пожары, больной вопрос о т.н. «черных лесорубах»). Действия областных властей учитывали все эти проблемы, и губернатор стремился держать ситуацию под контролем. Не случайно и в структуре областного правительства прежнее агентство лесного хозяйства повысили до министерства лесного комплекса. Однако с критикой ситуации в лесном комплексе региона выступали влиятельные федеральные фигуры, такие как министр природных ресурсов С.Донской. По этой повестке активно работает новый депутат Госдумы от региона Н.Николаев, которого трудно назвать сторонником С.Левченко.

Вопрос о политической «выживаемости» С.Левченко остается одной из интересных интриг российской региональной политики. С одной стороны, Кремль демонстрирует готовность к нормальному деловому взаимодействию с новым иркутским губернатором, о чем свидетельствовала и его встреча с В.Путиным. С другой стороны, силовые структуры продолжают расследовать нарушения в строительном бизнесе, которым занимается сын губернатора А.Левченко. Неоднозначные оценки встретил в этих условиях и приход А.Левченко на позицию депутата регионального законодательного собрания от КПРФ.

Непростым для С.Левченко является процесс формирования его команды: в региональном правительстве продолжались изменения, некоторые из которых были вызваны скандалами. В частности, на фоне скандала ушла со своего поста министр экономического развития О.Тетерина. Не проработав и года, покинул областное правительство министр жилищной политики, энергетики и транспорта А.Капитонов, бывший глава Ангарского района (выходцем из которого является и сам губернатор). Прошла замена министра природы. Не удержался в областном правительстве один из самых опытных областных политиков В.Игнатенко, известный своей работой на посту главы облизбиркома. Его место занял другой опытный чиновник В.Дорофеев, повышенный до должности первого вице-премьера и имеющий опыт работы с предыдущими губернаторами Д.Мезенцевым и С.Ерощенко. В экономическом блоке областного правительства укрепила позиции команда одного из немногих политических союзников С.Левченко – бывшего мэра Иркутска В.Конлрашова. Представитель этой команды А.Логашов стал куратором экономики в статусе вице-премьера.

Острый характер приобретают отношения между С.Левченко и главами ряда крупных муниципальных образований. Самостоятельную политику проводит глава Иркутска Д.Бердников, который постепенно становится влиятельной политической фигурой. С.Левченко тем временем открыто конфликтует с главой Братска С.Серебренниковым, одной из самых влиятельных фигур в корпусе муниципальной элиты. В частности, мэра Братска обвиняли в срыве сроков расселения из ветхого и аварийного жилья, а этот вопрос имеет в современной России важное политическое значение. Получил большой резонанс публичный демарш части мэров, не согласившихся с повесткой заседания Ассоциации муниципальных образований, предложенной губернатором. Областные власти пытаются маневрировать и искать более надежных сторонников среди муниципалов, в особенности – глав дотационных территорий.

Ситуация на муниципальном уровне имеет в Иркутской области и традиционно динамичный характер в связи с конкурентными выборами местных глав и довольно частыми их заменами. В течение года тоже прошло несколько важных кампаний в городах и районах области. При этом коммунистам, например, удалось избрать своих кандидатов в Киренском и Тайшетском районах.

Думские выборы рельефно высветили формирующийся в регионе хрупкий баланс сил. КПРФ не стала, да и не могла стать полноценной «партией власти». Голосование за нее осталось значительным (24% голосов и третий результат по стране), но позитивной динамики в поддержке партии после прихода к власти С.Левченко не возникло. По партийному списку, который возглавлял С.Левченко, КПРФ решила провести не местных политиков, а своего федерального функционера А.Пономарева. Однако успехом КПРФ стала победа ее кандидата М.Щапова в одном из округов над выдвиженцем «Единой России» О.Каньковым. В то же время в остальных трех округах выборы выиграли представители «Единой России» С.Тен, А.Чернышев и А.Красноштанов (из которых последний, впрочем, находится в неплохих отношениях с губернатором). По списку «Единая Россия» уверенно обошла коммунистов, набрав 39,8% голосов (ЛДПР в связи с явным противостоянием «Единой России» и КПРФ набрала не так много голосов, как в других регионах Сибири и Дальнего Востока – 17%). Роль «возмутителя спокойствия» начал играть в регионе избранный по списку «Единой России» видный московский деятель ОНФ Н.Николаев, возглавивший к тому же думский комитет по природным ресурсам, собственности и земельным отношениям. Значительная часть избирателей тем временем и вовсе не ходит на выборы, подтверждая репутацию Иркутской области, как одного из самых «пассивных» регионов страны (всего 34,6%, третья с конца явка по регионам России). В целом же к концу года стало складываться ощущение, что отношения между губернатором и «единороссовскими» элитами стали принимать более ровный характер, но полноценное конструктивное сотрудничество все равно вряд ли будет возможным.

Таким образом, резкая смена власти повысила уровень политической турбулентности в Иркутской области, но не отменила постепенное продвижение крупных экономических проектов. Однако ни эти проекты, ни стабильное положение базовых отраслей экономики региона не привели пока к повышению уровня жизни иркутян. К тому же не всегда эти проекты имеют ясную перспективу, и не всегда области, глава которой имеет весьма ограниченное влияние, удается успешно использовать свой лоббистский ресурс, чтобы создать позитивный эффект для самого региона и его жителей