Иркутск
Улан-Удэ

Благовещенск
Чита
Якутск

Биробиджан
Владивосток
Хабаровск

Магадан
Южно-Сахалинск

Анадырь
Петропавловск-
Камчатский
Москва

Сахалин в 2016-м: пауза для «экономического чуда»?

Ростислав Туровский о векторе развития восточных регионов России

Сахалин в 2016-м: пауза для «экономического чуда»?
Фото: admsakhalin.ru

Ростислав Туровский

Доктор политических наук, профессор НИУ ВШЭ, научный редактор East Russia
Сахалинская область оказалась по итогам 2016 г. в весьма противоречивом положении. Находясь по-прежнему в зависимости от своего ТЭКа, область пыталась наращивать традиционное сырьевое производство, но снижение цен на мировом рынке больно ударило по региону, приведя к резкому снижению его доходов. Попытки диверсификации областной экономики и распространения на Сахалине льготных финансово-экономических режимов предпринимались весьма активно и при заметной поддержке федеральных властей. Однако пока они остались на начальной стадии. В конечном итоге область сохраняет статус экономически самого благополучного региона Дальнего Востока, но лишается сверхдоходов последних нескольких лет, которые, к слову, ей не особенно нужны и полезны.


Не без негатива

На данном этапе нельзя говорить о том, что сахалинский ТЭК переживает бурный рост. В течение года не было уверенности даже в отношении роста добычи нефти и газа, но небольшой прирост все-таки был получен. Аналогично все-таки произошел и прирост экспорта сжиженного природного газа (СПГ), хотя в отдельные месяцы поставки сокращались. На сегодняшний день сахалинский ТЭК достиг естественных пределов своего роста на существующей сырьевой базе, и спрос на его продукцию на мировом рынке тоже уперся в свой потолок. В стоимостном выражении это означает спад доходов. Поэтому достигнутый по итогам года промышленный рост на 6,6% не внушает в случае Сахалина большого оптимизма. Кстати, более заметных успехов добился сахалинский АПК, который щедро поддерживал финансами новый губернатор Олег Кожемяко. В сельском хозяйстве произошел рост на 11%, но, конечно, роль сельского хозяйства в сахалинской экономике очень мала. Потребность в новых прорывных проектах в области выросла, но все они если и реализуются, то медленно. Пока же область переживает ощутимый инвестиционный спад (на 18,9% по итогам января-сентября 2016 г.). Аналогичным образом падают и объемы строительных работ (более чем на 20%).

Негативные тренды сказываются на социальной сфере региона. Неприятным сигналом стало снижение реальных денежных доходов населения, составившее 6,9% (за январь-ноябрь 2016 г.). В тех же почти пределах упали обороты розничной торговли – на 4,6%. Поэтому говорить об устойчивом процветании сахалинцев не приходится, да и их подавляющее большинство никак не связано с ТЭКом, представляющим собой изолированный сегмент и в экономике, и на карте региона.

Несомненно, Сахалин остается регионом богатым, и объемы его доходов по-прежнему велики. Закономерно и попадание региона в двадцатку самых успешных регионов страны с точки зрения эффективности региональной власти. По итогам 2016 г. область аккумулировала в своем бюджете 156 миллиардов рублей, уступая на Дальнем Востоке только Якутии, а по собственным доходам (150,6 миллиардов рублей) заняла первое место. Тем не менее, доходы Сахалина упали и очень резко – более чем на 30%. Главная проблема возникла с поступлениями от налога на прибыль, снизившимися на 43,3%, то есть чуть ли не в два раза. Рост других поступлений (например, хороший прирост подоходного налога на 10,6%) эту ситуацию изменить не мог (в силу структурных особенностей областного бюджета налог на прибыль составил 57,8% бюджетных доходов, а на подоходный налог приходится только 15,4%).

Федеральный центр, относясь к Сахалину как к региону благополучному, разумеется, не компенсирует эти потери трансфертами. Они и без того составляют немногим более 3% областных доходов, да и их объем в прошлом году упал на 21,4%. Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности Сахалин не получает (будучи единственным регионом-донором на Дальнем Востоке), а приток субсидий правительство обеспечивать не торопится (напротив, их стало меньше на 40%). Центр, как известно, настаивает на том, чтобы Сахалин сам финансировал те проекты, которые формально имеют федеральный статус. В этом видится политика центра, направленная на «раскулачивание» региона, начавшего получить нефтегазовые сверхдоходы.

В итоге огромный профицит, который долгое время выделял Сахалин на фоне остальных российских регионов, ушел в прошлое. Более того, область закончила год с бюджетным дефицитом, возможно, не вполне четко спрогнозировав размеры бюджетных поступлений и уйдя в результате в «минус». Расходы областного бюджета пришлось снижать (примерно на четверть), но не так сильно, как доходы, в результате чего в бюджете и появился дефицит. Обращает на себя внимание многократное уменьшение расходов на сельское хозяйство, на которое в 2015 г. областное правительство направило немалую часть дополнительных доходов. Однако эта статья все равно не является в бюджете основной. Среди «крупных» статей бросается в глаза снижение финансирования ЖКХ – на 27,6%. Но и в данном случае можно взглянуть на проблему с другой стороны: прежние расходы на эту сферу были очень большими, и, возможно, сокращение расходов следует понимать как их приведение к определенной норме. При этом к дорожному хозяйству областные власти, напротив, отнеслись с подчеркнутым вниманием и направили на него на 23,4% больше средств, чем в предыдущем году.

В условиях урезания расходов областные власти в целом постарались сохранить и в чем-то даже расширить свои социальные обязательства, что было разумным и для укрепления имиджа Олега Кожемяко, и в связи с предвыборными задачами. Область стала тратить больше средств на здравоохранение (на 13,8%) и социальную политику (на 15,5%), тогда как расходы на образование упали ненамного (на 2,1%). Тем самым главными «жертвами» бюджетной экономии оказались ЖКХ и АПК, а кроме того, власти урезали расходы на самих себя, что можно признать вполне оправданным (расходы на общегосударственные вопросы упали на 13,2%). Сахалин остается «счастливым» регионом, не имеющим государственного долга. Положением с муниципальным долгом не такое плохое: он составил 2,4 миллиардов рублей и снизился по итогам года на 14,2%.


Ставка на точки развития

В условиях достижения регионом определенного «потолка» актуальным становится вопрос о новых механизмах обеспечения экономического роста. Сахалин добился, наконец, создания на своей территории двух среднего размера ТОР, которые при этом с ТЭКом не связаны и ориентированы на создание стимулов для южной части острова, где проживает основная часть населения. ТОР «Южная» ориентирована на развитие АПК, ее якорными инвесторами выступают компании «Грин Агро-Сахалин», «Мерси Инвест Групп», «Совхоз Заречное» и совхоз «Тепличный». Планируется, что в проекты этой ТОР будет вложено 6,3 миллиардов рублей, и область рассчитывает на частные инвестиции (сама она намерена профинансировать эту ТОР на сумму менее 1,5 миллиардов рублей).

Второй проект – ТОР «Горный воздух» предполагает развитие туризма, поскольку ее ключевым объектом является одноименная горнолыжная база в Южно-Сахалинске (плюс менее важные объекты, такие как санаторий «Синегорские минеральные воды» и заповедник на острове Монерон). Однако властям Сахалинской области удалось включить в эту ТОР новый аэровокзальный комплекс аэропорта Южно-Сахалинска, а это существенно меняет ситуацию. Фактически декларируемая ставка на развитие туризма стала основанием для привлечения средств с целью модернизации главного аэропорта Сахалина. Неудивительно, что именно в эту ТОР областной бюджет намерен вложить около 10 миллиардов рублей (частные инвестиции сопоставимы с ТОР «Южная» и составляют более 6 миллиардов рублей).

Развитие инфраструктуры, так или иначе связанное с туристической привлекательностью Сахалина, превратилось в важный новый тренд и в связи с распространением режима свободного порта. Власти Сахалина, где на острове расположилось множество некрупных портов, имеют широкие возможности для того, чтобы предлагать тот или иной порт для применения там нового режима. На уровне идей в списках фигурировали чуть ли не все сахалинские порты. В тех или иных пропорциях в проектах оживления сахалинских портов сочетаются интересы ТЭКа, туризма и рыбной промышленности. И неудивительно, что первым в список попал расположенный неподалеку от Южно-Сахалинска Корсаков, где заявлены планы по строительству морского пассажирского терминала, способного принимать круизные суда.

В Корсакове обозначен и экономически более важный для Сахалина план создания рыбопромышленного кластера, учитывая, что до сих пор чаще говорилось о создании такого кластера в Приморском крае, тогда как Сахалин, на фоне других регионов (например, Камчатки), не демонстрирует сейчас особых успехов в развитии рыбной отрасли. Разумеется, областные власти, имеющие личный опыт работы в этой сфере, намерены бороться за улучшение конкурентных преимуществ своего региона. В частности, О.Кожемяко прилагает усилия для активизации прибрежного промысла, важного для местных рыбаков, настаивая на снижении административных барьеров и упрощении процедур. Кстати, небольшой рыбный кластер с участием китайского капитала предполагается тем временем создать в Холмском районе (он предполагает как переработку рыбы, так и судоремонт).

Для дальнейшего расширения режима свободного порта на Сахалине предлагались разные порты, но, судя по всему, больше шансов имеют два из них. Особую ставку делают на небольшой и удаленный от основных центров Поронайск в центральной части острова, который выходит на Охотское море, а не на Татарский пролив. Достоинством Поронайска, в силу его географического положения, является наличие открытого пункта пропуска через границу. Кроме того, он расположен ближе к нефтегазовым месторождениям на севере острова. Поэтому в Поронайске планируется разместить нефтеналивной терминал, а также логистический центр. Проект стоит недешево и оценивается сейчас в 20 миллиардов рублей. Другим вариантом свободного порта считается Невельск на юге острова, где можно создать рыбный порт и соответствующий кластер.

Но если ставка будет сделана на Корсаков, как на центр туризма и рыбной отрасли, и на Поронайск, как на порт, работающий в интересах ТЭКа, то Невельск может и не получить новых импульсов для развития. Впрочем, новой его специализацией может стать строительство судов для рыбной отрасли: на это очень рассчитывает местное предприятие «Невельский судоремонт», стремящееся получить поддержку со стороны Корпорации развития Сахалинской области. В самом деле, предоставление рыбакам инвестиционных квот призвано стимулировать судостроение, и Сахалин не имеет для этого столь развитой промышленной базы, как другие регионы. Тем не менее, решение использовать потенциал Невельска выглядит вполне логичным. Кроме того, в числе претендентов на статус свободного порта фигурировали и порты в менее благополучной центральной части западного побережья острова – Шахтерск (под интересы угольного бизнеса) и Александровск-Сахалинский.

В центре совершенно особого внимания находятся Курильские острова, где модель развития, однако, пока не определилась. Проект создания на Курилах ТОР был отложен. Больше внимания уделяется сейчас совместной российско-японской хозяйственной деятельности на Курилах – об этом шли переговоры на высшем уровне, и Россия, как известно, стала с 2016 г. очень рассчитывать на сотрудничество с Японией. Конкретная модель сотрудничества, предполагающая, вероятно, какой-то свой статус для особого экономического режима на Курильских островах, осталась непроработанной, что временно «подвесило» всю ситуацию. Однако принято решение о снятии с островов статуса пограничной зоны, что облегчит поездки японцев.

Тем временем областным властям приходится прилагать усилия для решения текущих социальных и инфраструктурных проблем на Курилах. Как известно, основная финансовая нагрузка при реализации курильской ФЦП лежит на областном бюджете. Областному руководству удалось успешно воспользоваться президентской «прямой линией», чтобы обратить внимание на проблемы рыбокомбината «Островной» на Шикотане и, в частности, на задержки заработной платы. После этого и федеральный центр стал обращать больше внимания на конкретные проблемы предприятий и поселков на Курильских островах. Среди этих проблем остается высокий уровень коррупции: заметным событием, наряду с расследованием нарушений на «Островном», стал арест мэра Южно-Курильска В.Соломко, обвиняемого в превышении полномочий. Поэтому, помимо экономики, на Курилах надо еще разбираться с запущенной управленческой ситуацией.

Если говорить о ресурсной базе Курильских островов, то здесь можно отметить постепенный рост небольшой добычи золота и серебра, которой на острове Уруп занимается компания «Курилгео» - дочерняя структура швейцарской Solway. Однако в целом Курильские острова по-прежнему будут сильно зависеть от государственной помощи. Сотрудничество с Японией вряд ли станет для островов «манной небесной», хотя какие-то локальные совместные проекты (например, в той же рыбной отрасли) и могут способствовать их собственному развитию.


Углеводородное основание

Однако в основе сахалинской экономики все равно остается ТЭК. В условиях низких мировых цен на энергоресурсы и сложных отношений с зарубежными партнерами многие вопросы в прошлом году решить так и не удалось. В частности, появились было надежды на сотрудничество с Японией при строительстве нового СПГ-завода «Роснефти». Однако вопросы не только о поставках сырья, но даже о месте строительства (альтернативным вариантом остается Хабаровский край) остаются нерешенными. С большей уверенностью можно говорить о создании третьей очереди действующего СПГ-завода «Газпрома» и Shell, но инвестиционное решение в 2016 г. так и не приняли, отложив его на 2017 г. При этом сохранились все развилки в отношении использования газа с проекта «Сахалин-1» - строительство своего завода (чего давно добивается «Роснефть») или же поставки на действующий завод конкурентов в связи с расширением его мощностей. Но отношения «Газпрома» и «Роснефти» лучше не стали. Напротив, «Газпром» пытается оспорить в Верховном суде предписание предоставить доступ «Роснефти» к свободным мощностям Транссахалинского газопровода.

Не все ясно и с темпами реализации проекта «Сахалин-3», имеющего большое значение для «Газпрома». Предполагается, что обустройство Южно-Киринского месторождения начнется в 2017 г., а ввод в эксплуатацию произойдет в 2021 г. Одновременно с этим нужна будет и определенность по поводу использования этого газа.

На этом фоне появилась инициатива по строительству метанольного производства (область договаривались по этому вопросу с Mitsubishi), на которое может пойти часть добываемого природного газа. Пока же началась реализация локального проекта небольшого СПГ-завода, рассчитанного на газификацию южных территорий (Холмск, Невельск и др.) за счет ресурсов расположенного неподалеку Анивского месторождения. Этим проектом занимается Корпорация развития Сахалинской области, в нем присутствует и японский капитал в лице компании JGC.

«Роснефть» со своей стороны приглашает в сахалинские проекты новых зарубежных партнеров, и в их число вошла индонезийская государственная компания Pertamina. Меморандум о взаимопонимании двух компаний предполагает сотрудничество при эксплуатации нефтяного месторождения Северное Чайво, причем индонезийская сторона может получить до 20% участия в этом проекте. В то же время «Роснефть» вынуждена оптимизировать свои ресурсы: об этом свидетельствовал ее отказ от лицензии на Астрахановское месторождение, которое компания сочла бесперспективным.

Таким образом, в сахалинском ТЭКе просматриваются перспективы расширения добычи газа и производства СПГ, а также вероятно сохранение, либо наращивание добычи нефти. Но, как показали итоги прошедшего года, все очень сильно зависит от состояния мирового рынка, поскольку Сахалин продемонстрировал очень высокую степень уязвимости от колебаний цен на нефть и СПГ.

Возможно, диверсификации сырьевого сектора сахалинской экономики будет способствовать развитие угледобычи, на которую сейчас делается особая ставка. В этом секторе активизировались и областные власти (в лице Корпорации развития Сахалинской области), и Восточная горнорудная компания. Главная ставка делается на Солнцевское месторождение, от которого необходимо построить 28-километровый конвейер до порта в Шахтерске. Государство, в лице как федерального правительства, так и области, демонстрирует готовность профинансировать инфраструктурную составляющую этого проекта. В случае успеха добыча угля на Сахалине может вырасти в разы и достичь 10 миллионов тонн в год к 2022 г. Ставка на Солнцевское месторождение важна и по той причине, что на старых месторождениях, наоборот, накопились проблемы. В частности, эпицентром социальной напряженности оказалась убыточная шахта «Ударновская» в Углегорском районе, некогда – гордость Сахалина и единственная действующая шахта на острове. Сейчас она проходит процедуру банкротства, и ее коллектив сталкивался с задержками заработной платы.

Более амбициозный проект строительства энергомоста в Японию остается маловероятным. Меморандум о создании взаимосвязанной энергосистемы, т.н. «энергетического кольца», подписывали в марте прошлого года представители России («Россети»), Китая (China State Grid Corporation), Южной Кореи (Korea Electric Power Corporation) и Японии (Softbank Group). Этот проект поддерживает и Минвостокразвития. Сахалин мог бы стать ключевым элементом энергомоста, осуществляя поставки электроэнергии в Японию со своих действующих и будущих электростанций. Однако собственно производитель электроэнергии – «РусГидро» не считает этот проект экономически обоснованным. Да и со стороны Японии он не имеет серьезной поддержки.


Установление вертикали

Важным ресурсом Сахалинской области остается влияние ее руководства на федеральном уровне. В частности, оно позволило решить важные вопросы о создании ТОР. Усиливается связка между О.Кожемяко и федеральными структурами. Так, сахалинский губернатор вошел в совет директоров «РАО ЭС Востока», став единственным представителем губернаторского корпуса в этом органе. Было проведено объединение ресурсов Корпорации развития Сахалинской области и Фонда развития Дальнего Востока и Байкальского региона. Сахалин со своими ресурсами обеспечил рост капитализации фонда, но корпорация при этом перешла под его управление, т.е. фактически – под контроль Минвостокразвития. Кроме того, Олег Кожемяко на федеральном уровне продолжает занимать активную позицию в отношении рыбной отрасли. Мы уже обращали внимание на рост его интереса к прибрежному рыболовству, обусловленного стремлением оживить местный частный бизнес в этой сфере. Вопрос о поддержке мелкотоварного рыболовства Олег Кожемяко поднимал и на своей встрече с Владимиром Путиным.

Но процесс формирования региональной управленческой элиты оказался весьма непростым и изрядно затянулся. Налицо желание Олега Кожемяко сформировать свою команду с минимальной опорой на местные элиты. Это приводит к продолжающемуся перетоку на Сахалин управленцев из Амурской области, где ранее работал нынешний губернатор. На посту главы областного правительства была утверждена Вера Щербина, работавшая с Олегом Кожемяко не только в Амурской области, но и в Корякском АО. Минфин возглавила А.Харченко, занимавшая пост заместителя министра финансов Амурской области. Из Амурской области на Сахалин на аналогичный пост перешел министр культуры А.Самарин. Вероятно, социальный блок областного правительства возглавит вместо ушедшей Н.Старцевой Ю.Рябинина, тоже работавшая в Амурской области. Причем уже не только Амурская область стала «кузницей кадров» для Сахалина: новым министром ЖКХ назначен Д.Зайцев, ранее возглавлявший администрацию Петропавловска-Камчатского. Одновременно Олег Кожемяко демонстрирует жесткий стиль в отношении «своих» министров. Например, жалобы на ситуацию с транспортной доступностью Курильских островов оказались поводом для отставки министра транспорта и дорожного хозяйства В.Дегтярева.

Политика выстраивания властной вертикали ярко проявляется в отношениях Олега Кожемяко с местным самоуправлением. В областном центре прошла замена спикера городской думы, где место    подавшего в отставку С.Дмитриева заняла выходец из Томаринского района Е.Столярова, работающая в городской думе только с 2014 г. В связи с коррупционными делами были арестованы некоторые городские депутаты. Замена глав прошла в ряде экономически важных центров – Корсакове, Холмске и др. Причем новый глава администрации Холмска А.Сухомесов ранее работал в Амурской области на посту главы Зейского района. В Корсакове губернатор «поставил» заместителя министра ТЭК и ЖКХ А.Рудакова. В центре антикоррупционной кампании оказалась бывший сенатор Ж.Иванова (вместе со своим супругом), которую Олег Кожемяко к тому времени заменил на влиятельного представителя федеральной элиты Д.Мезенцева. Таким образом, процесс смены элит в Сахалинской области после скандального ухода губернатора Александра Хорошавина продолжился, а проблемой Олега Кожемяко остается выстраивание ровных и доверительных отношений с местными элитами. В этих условиях губернатор предпочитал опираться на более лояльные «внешние» кадры.

Впрочем, думские выборы, напротив, не привели к заметным изменениям в элитах. В Сахалинском округе был успешно избран действующий депутат от «Единой России» Г.Карлов, и каких-либо активных попыток его замены не предпринималось. Голосование по партийным спискам продемонстрировало спад поддержки КПРФ, которая на прошлых выборах, наоборот, наращивала свой электоральный рейтинг. В округе проиграла выборы наиболее заметная фигура в областной организации КПРФ С.Иванова, занявшая второе место после Г.Карлова. Как обычно, явка на Сахалине была очень низкой – только 37,1%. На второе место, как это типично для всего Дальнего Востока, вышла ЛДПР, завоевавшая солидные 20% голосов. КПРФ, несмотря на активность С.Ивановой, удалось набрать только 15,4%, что хуже прежних результатов. «Справедливая Россия» выступила очень слабо. Голосование за «Единую Россию» (45,4%) уступало, конечно, среднероссийским показателям, но для Сахалина свидетельствовало о росте доверия к властям и снижении протестных настроений, продолжив тем самым тенденцию, заданную ранее избранием Олега Кожемяко на губернаторский пост.

Таким образом, несмотря на резкое снижение бюджетных доходов, вызванное неблагоприятной конъюнктурой на мировых рынках, Сахалин остался среди наиболее успешных регионов страны. Его перспективы зависят как от реализации новых проектов в ТЭКе, так и от успешности особых экономических режимов, которые начинают создаваться на территории региона. В самое ближайшее время, вероятно, регион не ждет какой-либо новый взлет, но запуск новых сырьевых мощностей и улучшение инвестиционного климата позволяют рассчитывать на благоприятную среднесрочную перспективу. При этом, однако, области придется проводить взвешенную финансовую политику, учитывая сокращение доходов.