Иркутск
Улан-Удэ

Благовещенск
Чита
Якутск

Биробиджан
Владивосток
Хабаровск

Магадан
Южно-Сахалинск

Анадырь
Петропавловск-
Камчатский
Москва

Сахалинская область: итоги – 2015, тенденции – 2016

East Russia продолжает цикл аналитических публикаций, посвященный итогам прошлого года и анализу ситуации текущего года в социально-экономической и политической сферах жизни регионов Дальнего Востока и Восточной Сибири

Прошедший год стал совершенно особым для Сахалинской области, которая оказалась в центре внимания в связи с громким коррупционным делом, приведшим к отставке губернатора Александра Хорошавина и дальнейшей кардинальной «чистке» региональной элиты. Но не менее важен и тот факт, что позитивная региональная повестка быстро заместила негативную, хотя антикоррупционная кампания в регионе продолжается, и все новые статусные персоны оказываются «жертвами» уголовных дел. Тем не менее, энергичная деятельность нового главы региона Олега Кожемяко и успешное лоббирование им интересов Сахалина способствовали началу нового этапа политической истории региона, с которым связаны теперь большие ожидания.

Сахалинская область: итоги – 2015, тенденции – 2016

Ростислав Туровский

Доктор политических наук, профессор НИУ ВШЭ, научный редактор East Russia
Следует отметить, что, если вынести за скобки коррупцию, финансово-экономическая ситуация на Сахалине развивалась благополучно и при прежнем губернаторе, что было обусловлено, в первую очередь, продвижением нефтегазовых проектов. По итогам 2014 г., Сахалинская область, согласно официальной правительственной оценке, вошла в двадцатку регионов с наиболее эффективной исполнительной властью. По иронии судьбы, эти итоги были обнародованы уже при Олеге Кожемяко, и регион получил в порядке поощрения финансовый грант. Впрочем, нет сомнений, что Сахалин окажется среди «призеров» и по итогам 2015 г.

Главный вопрос для Сахалина — как правильно тратить?

Итоги прошлого года в целом подтвердили благоприятные тенденции, определяемые работой ТЭКа, как главного драйвера областной экономики. В частности, регион отличился заметным ростом промышленного производства — на 13,8%. Продолжали расти инвестиции в основной капитал (на 14,4% в январе-ноябре 2015 г.), при том что Сахалин на протяжении многих лет остается одним из главных получателей инвестиций на Дальнем Востоке. Хотя при этом объемы строительных работ в прошлом году серьезно упали — на 13%, что может быть признаком неустойчивой и волнообразной ситуации с подготовкой и запуском тех или иных крупных объектов (например, строительство одного из самых больших объектов — Сахалинской ГРЭС-2 идет с отставанием от первоначальных планов). Позитивную динамику демонстрирует островное село. За последние три года объем производства сельхозпродукции вырос в 1,3 раза. За 2015 год объем продукции от всех категорий хозяйств составил около 11,1 миллиарда рублей в действующих ценах, что составило 111,7 % к 2014 году.

Главным предметом гордости Сахалина продолжает оставаться областной бюджет: в финансовой сфере регион по-прежнему добивается фантастических результатов, хотя, как кажется, он еще несколько лет назад вышел на и без того высокий уровень. По размерам доходной части своего консолидированного бюджета Сахалин далеко превосходит все регионы Дальнего Востока (за прошлый год регион получил 223,4 миллиарда рублей). В рамках страны его бюджет занимает уже седьмое место по доходам, он сопоставим со Свердловской областью и немного уступает Краснодарскому краю и Татарстану (по собственным доходам, достигшим 218,2 миллиардов рублей, Сахалин находится на четвертом месте в России). Учитывая небольшое население, это обеспечивает крайне высокие по российским меркам показатели бюджетной обеспеченности. Для Олега Кожемяко, покинувшего Амурскую область с ее критическим финансовым положением, переход на Сахалин был, конечно, огромным «подарком судьбы».

Прошлый год продемонстрировал тенденцию к дальнейшему росту бюджетных показателей, причем именно за счет собственных доходов региона. Рост доходов составил 43,7%, а собственных налоговых и неналоговых доходов — 48,4%. Эти темпы были наилучшими в России. Основную динамику обеспечивал, как прежде, налог на прибыль (рост на 85,2%), доля которого в консолидированном бюджете составляет теперь 71,2%. Причем рост шел буквально по всем значимым налогам, даже по подоходному (на 12,2%, лучшие темпы роста на Дальнем Востоке и четвертые в России). Поступления от налога на добычу полезных ископаемых и от использования госимущества подскочили более чем в два раза, от налогов на совокупный доход — на 20,4%, от налога на имущество организаций — на 18% и т.п. Разве что по акцизам рост оказался номинальным (на 2,6%).

Неудивительно, что в этих условиях центр продолжил сокращать трансферты, почти полностью переведя Сахалин на самообеспечение. Доля трансфертов в областном бюджете составляет всего 2%, при этом дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности Сахалин давно не получает. Центр в прошлом году примерно в два раза сократил поступления Сахалина от субсидий, составляющих наиболее крупную часть его трансфертов. Однако никаких проблем это сейчас не создает. Уровень поступлений по субвенциям, представляющим собой обязательства центра в отношении всех регионов, остался практически тем же (рост на 3,4%).

Неудивительно, что Сахалин является одним из редких российских регионов, не имеющих никаких долговых проблем. В регионе вообще нет государственного долга, и имеются только муниципальные долги (кстати, третьи по объему в ДФО после Приморского и Хабаровского краев). Причем за прошлый год муниципальный долг в регионе еще и заметно сократился — примерно на четверть (более активно сокращали муниципальный долг только два региона — Ямало-Ненецкий АО и Марий Эл). Совокупная долговая нагрузка на консолидированный бюджет (отношение муниципального долга к собственным доходам консолидированного бюджета) находится на крайне низком уровне (1,1%), и лучше ситуация только в Тюменской области, а также в Севастополе, где никаких долгов нет вообще.

В итоге Сахалин сталкивается с немного странной, но на самом деле серьезной проблемой — как ему правильно тратить столь большие финансовые ресурсы. Прошлый год стал с этой точки зрения очередным экспериментом. Область, в самом деле, пыталась потратить свои средства, и ее расходы выросли на 60,65% (наилучшая динамика расходов, много превосходящая все прочие регионы). Тем самым, ставший типичным и самый большой в России бюджетный профицит к концу года был все-таки сведен к относительному минимуму, оставшись, однако, максимальным для регионов России.

Положение Сахалина таково, что тратить средства на социальную сферу в еще больших объемах ему уже не надо, расходы и так велики. Поэтому остается наращивать расходы по экономическим статьям, что и было сделано. Наиболее впечатляющим оказался рост расходов на сельское хозяйство и рыболовство, превысивший семь раз. На этом фоне власти региона постоянно говорили о приоритетности этой сферы и необходимости достижения продовольственной безопасности и самообеспечения. Правда, немедленных результатов в виде роста сельхозпроизводства это не дало. Доля этих расходов в областном бюджете превысила 10%. Регион стал тратить еще больше средств на ЖКХ (на 15,7%), являющееся самой крупной статьей бюджетных расходов. Но расходы на дороги выросли, напротив, незначительно — на 4,9% (их, кстати, заметно наращивали при Александре Хорошавине).

Что касается социальной сферы, то здесь каких-либо радикальных решений не наблюдается. Поскольку у области стало еще больше денег, повысили расходы на социальную политику — на 25,9%, что для населения может означать больше льгот и субсидий (наилучшая динамика на Дальнем Востоке и вторая в России). Но по основным социальным сферам — образованию и здравоохранению естественный предел достигнут, и уровень зарплат считается достаточным. В результате на здравоохранение расходы вообще не повышали (номинальный рост на 0,8%), а образованию добавили 6,7% (что, тем не менее, было среди лучших показателей темпов роста в России). Расходы на физкультуру и спорт и вовсе сократили — на 11,3%. Возможно, Сахалину стоило вложить больше средств в социальную инфраструктуру, но делать это не стали.



ТОРы и рыбная промышленность — «фирменные» направления региональной власти

В целом Сахалин остается в довольно противоречивом положении, когда назвать его процветающим регионом пока еще нельзя. Скорее, есть привычное состояние, при котором экономические успехи не сопровождаются столь же динамичным повышением уровня благосостояния его жителей. Выше мы говорили о росте поступлений от подоходного налога, что косвенно свидетельствует о благополучной ситуации с зарплатами. Но собственно уровень реальных денежных доходов населения за год не изменился (снижение на 0,8%). Розничная торговля и вовсе упала на 3%. Все это лишний раз подчеркивает, что богатства Сахалина сконцентрированы в руках ряда понятных игроков в лице ФПГ и властных органов, но значительная часть населения их бенефициарами не является. Региональные власти обеспечили, конечно, требуемый уровень зарплат в бюджетном секторе, но больше увлечены экономическими проектами.

В то же время деятельность региональных властей в экономической сфере и продвижение интересов региона в центре вполне способны оживить и укрепить те направления, которые остаются заброшенными и второстепенными. Такой подход может создать задел на будущее, способствуя диверсификации областной экономики и росту благополучия различных ее секторов. Повышенное внимание уделяется, как это видно и по бюджетной политике, сельскому хозяйству и рыболовству. Стоит помнить, что и сам губернатор является выходцем из рыбного бизнеса.

Активность Олега Кожемяко и опыт взаимодействия с федеральными структурами, приобретенный еще во время работы губернатором в Амурской области и Корякском АО, позволили Сахалину войти в число самых заметных и успешных партнеров федерального центра и дальневосточного блока российского правительства. Одним из интересных решений стала передача Корпорации развития Сахалинской области федеральному Фонду развития Дальнего Востока, что позволило поднять капитализацию последнего до 80 миллиардов рублей. Со своей стороны Сахалин рассчитывает на поддержку Фондом своих проектов и, возможно, на расширение их числа. Однако следует помнить, что федеральные власти не готовы «баловать» регион своей финансовой поддержкой и предлагают тратить на проекты средства из областного бюджета. Иными словами, сахалинский лоббизм может быть эффективным с точки зрения принятия центром решений в пользу Сахалина, но он не может оборачиваться массированными вливаниями федеральных средств в Сахалин.

Политика областных властей, направленная на стимулирование перспективных, но отстающих отраслей, ярко проявилась в истории с территориями опережающего развития. Некоторое время Сахалин и вовсе не считался регионом, нуждающимся в ТОР. В итоге они все-таки были утверждены правительством. При этом их специализация как раз хорошо соответствует отмеченной выше политике губернатора. ТОР «Южная» имеет аграрную специализацию. ТОР «Горный воздух» рассчитан на оживление туризма, а его центральным объектом является местный горнолыжный курорт. Кроме того, сахалинцы рассчитывают на создание на территории региона свободных портов, по типу Владивостока (например, в Холмске, Невельске, Корсакове), но этот вопрос решается пока медленно и не проработан с точки зрения законодательной базы.

Особым и, можно сказать, «фирменным» направлением работы региональных властей стала рыбная промышленность. Здесь также отмечалось тесное взаимодействие региона с центром, наряду с высоким влиянием Олега Кожемяко, возглавляющего рабочую группу Госсовета по развитию рыбохозяйственного комплекса. Согласование вопросов с Росрыболовством, Минсельхозом и другими инстанциями продолжалось, поскольку пока еще дело не дошло до принятия финальных решений, например, по принципам распределения рыбных квот (речь идет об инициативах по поводу «инвестиционных квот» и «квот под киль», а также вылова рыбы преимущественно на своих или взятых в лизинг судах: все это призвано ослабить позиции т.н. «рыбных рантье»). Тем временем губернатор занимался реформированием рыбной отрасли непосредственно в регионе: здесь начала работать рыбная биржа, велась реализация проекта «Доступная рыба», ориентированного на обеспечение населения рыбной продукцией. Неудивительно, что Сахалин включен и в федеральный проект рыбопромышленного кластера, хотя там он неизбежно будет конкурировать с Приморьем и Камчаткой.



Ярким образцом ситуации, когда основные расходы ложатся на областной бюджет, тогда как центр утверждает и оформляет решения, стала новая федеральная целевая программа социально-экономического развития Курильских островов (кроме того, именно регион потратит более 10 миллиардов рублей на ТОР «Горный воздух» и около полутора миллиардов на ТОР «Южная»). Эта программа была утверждена правительством и рассчитана на 2016-25 гг. При этом в первые два года 87% бюджетного финансирования обеспечивает область, т.е. федеральной эта программа является больше по названию. Вливания со стороны центра отложены на 2018-й и последующие годы. В общем объеме программы регион обеспечивает 32 миллиарда рублей, а центр — 28 миллиардов (на внебюджетные источники приходится только 9 миллиардов, т.е. Курилы по-прежнему остаются на бюджетном содержании). При этом ставка на прямое государственное финансирование Курил проявилась и в том, что на островах так и не стали создавать какие-либо специальные режимы вроде ТОР, хотя речь об этом шла. Хотя при этом программа предусматривает рост частных инвестиций на Курилах в полтора раза в качестве целевого индикатора. В целом же она достаточно традиционна, делая ставку на инфраструктуру и на уже складывающиеся и очевидные производства — рыбное и горнодобывающее.

Так или иначе, но для областных властей Курилы становятся одним из основных направлений их работы. В этой связи заметно их желание взять процесс реализации ФЦП под полный контроль. При этом возникает множество вопросов к реализации старой программы, что создает условия для того, чтобы потеснить связанный с ней бизнес и муниципальные власти. В частности, областная прокуратура выявила нарушения при реализации прежней ФЦП, было заведено уголовное дело в отношении главы Курильского городского округа Н.Голюка и т.п.

Тем временем при отборе приоритетных инвестиционных проектов область делает ставку на стимулирование отстающей и проблемной горнодобывающей отрасли — угольной. Именно угольный проект получил поддержку со стороны Фонда развития Дальнего Востока. Речь идет о модернизации транспортной инфраструктуры Солнцевского месторождения и порта в Шахтерске. Возможно, это позволит улучшить положение в депрессивной части региона, где ранее отмечался рост социального недовольства. Кроме того, интересно, что Сахалин решил реализовать на своей территории проект по утилизации твердых бытовых отходов (ТБО) и тоже добился его включения в список проектов, имеющих федеральное софинансирование. Этот проект реализует компания «Эко-Система», и из 900 миллионов рублей до 270 миллионов должен обеспечить Фонд развития Дальнего Востока (на более крупный угольный проект Фонд потратит 2,8 миллиардов рублей). Учитывая, что мусороперерабатывающие заводы вызывают во многих регионах негативную реакцию населения, на Сахалине специальный акцент делается на экологической составляющей этого проекта. О сильных лоббистских позициях Сахалина свидетельствует тот факт, что в регионе нет крупного объема ТБО, но проект реализуется именно здесь.

ТЭК как опора экономики региона

ТЭК тем временем все равно остается опорой региональной экономики, и главная перспектива зависит именно от него. Достигнутый уровень очень хорош, но здесь как раз не все ясно с будущим развитием, и не исключено, что регион приближается к потолку своего роста. В течение года так и не решились вопросы, связанные с запуском новых мощностей по производству сжиженного природного газа (СПГ). Расширение действующего СПГ-завода компании Sakhalin Energy (т.е. «Газпрома» и Shell) увязывается с необходимостью подготовки сырьевой базы, основу которой составляют ресурсы Южно-Киринского месторождения, разработку которого планируется начать в 2021году. Новый же проект СПГ-завода «Роснефти» застопорился на фоне конфликта «Газпрома» и «Роснефти». В процессе судебных разбирательств «Роснефть», требующая доступ к Транссахалинскому газопроводу (оператором которого является Sakhalin Energy), добилась успеха, но имеющего скорее тактический характер. Верховный суд поддержал позицию «Роснефти», но при этом объемы газа, который можно прокачивать по этой трубе, недостаточны для снабжения СПГ-завода. Кроме того, Sakhalin Energy пытается оспорить и это решение. Со своей стороны «Роснефть» не раз давала понять, что новый ее СПГ-завод может быть открыт не на Сахалине, а по другую сторону Татарского пролива, в Хабаровском крае, где расположен нефтеналивной терминал Де-Кастри.



В целом перспективы «Роснефти» на Сахалине, являющемся для компании одним из ключевых регионов, стали менее понятными. Хотя у компании появились и новые, но некрупные проекты. Например, она получила лицензию на Южно-Катанглийское месторождение. Но помимо спорного вопроса о СПГ-заводе выросла и неопределенность по поводу работы в рамках проекта «Сахалин-1». Так, американский партнер «Роснефти», компания ExxonMobil продолжала выдвигать требования к государству о возврате около 500 миллионов долларов налогов, уплаченных в рамках проекта по ставке налога на прибыль в 35%, тогда как в России с 2009 г. ставка была снижена до 20%. Со своей стороны И.Сечин, не отказываясь, конечно, от партнерства с США, активно, но без особого успеха предлагал расширение участия в проекте «Сахалин-1» японскому бизнесу.

В то же время «Газпром», как представляется, чувствовал себя на Сахалине уверенно, хотя и втянулся в судебную тяжбу с «Роснефтью». Но в любом случае его СПГ-проект, который уже давно работает, имеет более надежную, хотя и не быструю перспективу, чем проект «Роснефти». Для региона важен запуск с 2016 г. пятилетней программы газификации, которой будет заниматься «Газпром» с использованием газа, добываемого на проектах «Сахалин-2» и «Сахалин-3». Уже в 2016 г. объем поставок должен вырасти на 13% и достичь 708,12 миллионов кубометров. Стоимость всей программы оценивается в 15,4 миллиардов рублей.

Кроме того, постепенно, хотя и с задержкой продвигается важный для региона проект «РусГидро» по строительству Сахалинской ГРЭС-2. При этом было принято компромиссное решение, на котором настаивали областные власти, о сохранении пока в работе действующей угольной ГРЭС в поселке Восток. Более спорным оказался, конечно, амбициозный сюжет о строительстве с Сахалина энергомоста в Японию. Здесь не обнаружилось ни должной экономической проработки, ни согласия с японской стороны. Поэтому в конечном итоге никакого движения и не произошло.

Действующая административная элита набирает кредит доверия

В целом смена губернатора, несомненно, привела к росту политического влияния Сахалина, которого ему не хватало при Александре Хорошавине. Сахалин стал привлекать больше внимания со стороны федерального руководства, в него участились визиты крупных чиновников (в т.ч. Дмитрия Медведева). Симптоматичным стало и решение Олега Кожемяко о назначении сенатором от исполнительной власти региона Дмитрия Мезенцева, известной и статусной фигуры из питерской по происхождению элиты, в последнее время работавшего генеральным секретарем Шанхайской организации сотрудничества (ШОС). Замена Дмитрием Мезенцевым Жанны Ивановой, местного политика, попавшего к тому же в свой коррупционный скандал, тоже четко определяет тенденции политического развития Сахалина.

Позиции Олега Кожемяко, как главы региона были легитимированы с помощью успешной губернаторской кампании. Новый глава региона добился на выборах самого высокого результата в истории губернаторских выборов на Сахалине, завоевав 67,8% голосов. Хотя нельзя говорить, что абсолютно новый для региона Олег Кожемяко сумел легко и быстро завоевать поддержку сахалинцев. Выборы состоялись в условиях низкой явки (37,5%). Основной конкурент губернатора, известный и опытный участник многих избирательных кампаний Светлана Иванова, представляющая КПРФ, получила неплохой результат — 20,3%. Выборы при этом прошли в согласии с установками Кремля, в них приняли участие кандидаты всех парламентских партий (включая сильного представителя КПРФ) и даже «Яблока». И все-таки Олег Кожемяко смог обратить ожидания сахалинцев от смены власти в свою пользу.

При этом актуальным вопросом Сахалина является ротация элиты, призванная закрепить позиции нового главы региона. Местная элита после скандала с Александром Хорошавиным фрагментирована и деморализована, что облегчает Олегу Кожемяко политическую работу. Со своей стороны губернатор, не имея опоры в сахалинской элите, сделал ставку на формирование совершенно новой команды, которая, как и он сам, представляет собой «варягов». Наиболее заметным процессом стал переток кадров из Амурской области, с предыдущего места работы Олега Кожемяко в качестве губернатора. Есть при этом и люди, с которыми Олег Кожемяко работает еще с того периода, когда он возглавлял Корякский АО. В частности, в регионе прошла реорганизация исполнительной власти, в результате которой губернатор перестал непосредственно возглавлять областное правительство. Председателем правительства является представительница личной команды Олега Кожемяко — Вера Щербина (она же была первым заместителем председателя правительства в Амурской области и отвечала там за финансовый блок).



Одновременно с этим в регионе продолжаются антикоррупционные кампании, которые приводят все к новым «потерям». Например, в законодательной власти был арестован глава комитета областной думы по государственному строительству, регламенту и местному самоуправлению Сергей Зарицкий.

Особое внимание уделяется ротации властной элиты и укреплению позиций Олега Кожемяко на муниципальном уровне. Интересно и характерно, что даже сюда проникают уже выходцы из Амурской области. Большой резонанс получило недавно очередное уголовное дело, в рамках которого Александр Хорошавин и его окружение обвиняются в получении откатов в обмен на поддержку выдвижения ряда депутатов городской думы Южно-Сахалинска. Это уже привело к арестам и отставкам отдельных депутатов и может, в конечном итоге, вылиться в проведение досрочных выборов городского представительного органа.

Одним из наиболее резких решений Олега Кожемяко стало тем временем увольнение мэра такого важного города, как Корсаков Лады Мудровой. Из-за коррупционного дела, заведенного еще во время правления Александра Хорошавина, был отстранен от власти мэр «нефтяной столицы» региона Охи Александр Шкрабалюк (напомним, что прежде город возглавлял сам Александр Хорошавин). Ушли в отставку главы Холмского района, Александровска-Сахалинского и др. Принимались и типичные для нынешних времен решения об отмене прямых выборов муниципальных глав, например, в Корсакове и Холмске. Правда, пост мэра Южно-Сахалинска остается еще выборным.

Таким образом, в Сахалинской области идет смена местных элит на «пришлые», которые, однако, сохраняют кредит доверия, как это показало успешное избрание Олега Кожемяко на пост главы региона. Новая команда действует весьма решительно и пользуется зримой и эффективной поддержкой федерального центра. Не случайно Олег Кожемяко считается одним из влиятельных российских губернаторов, и это влияние приобрел еще до перехода на Сахалин. Результативность работы региональной власти, несомненно, подпитывают финансовые успехи региона, резко отличающегося в этом плане от остальной части Дальнего Востока, да и от большинства регионов России. Разумным решением стали попытки диверсифицировать экономику Сахалина, оказавшуюся в высокой зависимости от нефтегазового сектора, включая стимулирование агрокомплекса, реорганизацию рыбной отрасли, развитие туризма и пр.

В то же время население региона далеко не в полной мере ощущает финансовое благополучие Сахалина, и уровень развития социальной сферы оставляет желать лучшего. Нет полной ясности и с перспективами нефтегазовых проектов, в развитии которых может произойти замедление. Вероятно, Сахалин приближается к пику своих возможностей (хотя они далеко не исчерпаны), и задача властей состоит в том, чтобы использовать благоприятный момент для обеспечения его комплексного и устойчивого развития.