Иркутск
Улан-Удэ

Благовещенск
Чита
Якутск

Биробиджан
Владивосток
Хабаровск

Магадан
Южно-Сахалинск

Анадырь
Петропавловск-
Камчатский
Москва

Территории опережающего развития: лучше меньше, да лучше?

Споры между министерствами по поводу специфики особого экономического режима в ТОР в целом завершены

Территории опережающего развития: лучше меньше, да лучше?

В настоящее время в правительственных ­кругах завершается согласование законопроекта о территориях опережающего развития (ТОР), которые призваны стать одним из главных инструментов ускоренного социально-­экономического развития Дальнего Востока.

Осенью законопроект будет рассмотрен Государственной Думой (что не исключает, кстати, его корректировок), и сразу после его принятия, вероятно с начала 2015 года, на Дальнем Востоке начнется создание ТОР. Одной из интересных особенностей текущего процесса является очень быстрый режим подготовки и рассмотрения инициатив о создании тех или иных ТОР. Закона еще нет, но вице-премьер Юрий Трутнев и министр Александр Галушка уже ведут активную работу по подбору перспективных площадок, стремясь сохранить за собой инициативу в этом процессе. Это значит, что к моменту вступления закона в силу на Дальнем Востоке уже будет целый ряд предварительно принятых решений о начале работы определенных ТОР.

Учитывая централизованный порядок принятия решений о создании ТОР, можно ожидать, что нынешние предварительные проекты быстро получат официальный статус. В этой связи важно и интересно рассмотреть те 14 предварительно отобранных площадок, которые в Минвостокразвития считают наиболее подходящими для реализации ТОР, в отношении которых уже проводилось немало консультаций при участии региональных властей и заинтересованного бизнеса. При этом сразу же стоит отметить, что многие ТОР создаются отнюдь не на пустом месте, то есть характерный для подобных проектов в международной практике принцип greenfield не используется либо используется частично (когда проекты и работа уже есть, но за счет ТОР будут реализованы смежные и взаимосвязанные проекты). В целом ряде случаев под «зонтик» ТОР помещается уже работающее производство либо уже разработанный инвестиционный проект. Впрочем, при таком подходе запуск первых площадок будет проходить легче, и можно будет быстрее рапортовать об успехах, что, разумеется, необходимо авторам этой инициативы.

Напомним в этой связи, что некоторые ТОР создаются фактически на месте провальных проектов особых экономических зон. Это, кстати, само по себе внушает скептическое отношение к ТОР, раз схожий с ними институт ОЭЗ на Дальнем Востоке «не пошел». Но так или иначе, федеральные власти планируют создать ТОР и на острове Русский, где так и не заработала ОЭЗ туристско-рекреационного типа, и в Советской Гавани, где на бумаге была создана портовая ОЭЗ. Одновременно, напомним, в Приморском крае уже создана новая ОЭЗ, но только промышленно-производственного типа и под конкретный проект автомобилестроительного кластера.

Поскольку принятого закона и официального списка ТОР нет, то и называемые в публичном пространстве примеры имеют сугубо предварительный характер. В частности, говорилось о 38 потенциальных ТОР, но на официальном уровне их список не озвучивается. Существует более точный список из 14 перспективных площадок, анализ которых и проводится в данной статье.

География предполагаемых ТОР явно свидетельствует о высоком влиянии и лоббистских усилиях двух опорных регионов Дальнего Востока – Приморского и Хабаровского краев. Причем на первые позиции выходит именно Приморский край, где планируются целых пять ТОР. Хабаровский край с тремя проектами отстает, но тем не менее в этих двух регионах вместе взятых оказывается более половины приоритетных ТОР. Такой подход не вполне обеспечивает реализацию принципа равномерного и сбалансированного развития регионов Дальнего Востока. Так, с другой стороны, самый удаленный и малонаселенный регион – Чукотка – не попал ни в список приоритетных ТОР, ни, насколько известно, в список из 38 ТОР, вообще оставшись за рамками процесса отбора площадок. В списке приоритетных площадок отсутствуют Сахалинская и Магаданская области. Напротив, неплохо представлены Якутия и Амурская область – по два проекта в каждом регионе. От Камчатки и Еврейской АО заявлено по одному проекту. Впрочем, отсутствие Магаданской области можно объяснить тем, что в этом регионе действует и будет реформирована особая экономическая зона на всей его территории, в связи с чем ТОР там можно признать излишними.

В перспективе, возможно, закон о ТОР позволит и более обширную их географию (за это выступает Минэкономразвития). Хотя Минвостокразвития настаивает на реализации своей первоначальной идеи и создании ТОР именно в качестве специфического инструмента для Дальнего Востока, то есть своей подведомственной территории. По­­этому пока нельзя даже говорить о продвижении проекта ТОР на территорию Байкальского региона, охваченного той же государственной программой социально-экономического развития, что и Дальний Восток (в Забайкальский край, где были разговоры о возможных ТОР, Бурятию и Иркутскую область).

Поскольку ТОР по определению должны обеспечивать опережающее развитие, следует проанализировать, какие именно регионы Дальнего Востока в этом нуждаются и совпадает ли их список со списком приоритетных площадок.

К сожалению, Росстат публикует пока сводные данные только по итогам 2012 года, но их анализ также может быть полезен. В целом он показывает, что Приморский край и в самом деле нуждается в мерах по обеспечению опережающего и более устойчивого развития, испытывая спад ВРП и явные проблемы с динамикой инвестиций. С другой стороны, Магаданская область, в которой приоритетных площадок нет, демонстрирует хорошие темпы экономического развития и может, вероятно, справиться без ТОР, учитывая наличие там особой экономической зоны.

В то же время отсутствие приоритетных площадок на Сахалине не соответствует реальным потребностям региона в ускорении экономического развития. Регион демонстрирует спад по всем показателям, временно исчерпав те возможности развития, которые пришли вместе с нефтегазовыми проектами. Хотя, лишая Сахалин ТОР, федеральные власти могут исходить из того, что регион получит новый импульс развития за счет новых нефтегазовых проектов, учитывая, например, недавний запуск нефтяного месторождения Аркутун-Даги и планы по расширению производства сжиженного природного газа.

Возможно, исходя из текущих тенденций социально-экономического развития, несколько завышенной оказывается представленность Хабаровского края. В этом регионе, как и в Приморье, налицо проблемы с инвестициями, но показатели ВРП и производства выглядят неплохо. Напротив, в мерах по обеспечению опережающего развития больше потребностей испытывает Амурская область, переживавшая спад ВРП, объемов инвестиций и промышленного производства.

Если говорить о специализации ТОР, то явно промышленная специализация нужна далеко не всем регионам, тогда как многие ТОР ориентированы именно на промышленность. Например, промышленность падала только на Сахалине, но там как раз ТОР нет. В целом Дальнему Востоку нужны многофункциональные, не только промышленные ТОР, и в отношении многих площадок эта потребность властями осознается. Что касается агропромышленных ТОР, то вполне оправданно создание площадок в Еврейской АО и Амурской области, которые испытывали наибольшие проблемы со спадом сельскохозяйственного производства, но вот в Приморском крае отмечался хороший рост, а агропромышленная ТОР там тоже предусмотрена.

Таким образом, список приоритетных площадок можно было бы сделать более сбалансированным, исходя из региональных потребностей в опережающем развитии. Например, можно было бы убавить по одной ТОР в Приморском и Хабаровском краях и добавить их Амурской области и Сахалину. Но интересы и влияние ключевых регионов Дальнего Востока пока оказываются в приоритете. При этом доминирование Приморского края может быть объяснено как его реальными потребностями, явственно вытекающими из неблагоприятной статистики, так и привилегированным политическим статусом, который этот регион приобрел.

Политические причины оказывают немалое влияние на процесс создания ТОР. Прежде всего, бросается в глаза влияние главы Приморского края Владимира Миклушевского. Как известно, к этому региону Минвостокразвития питает особый интерес, перераспределив в его пользу свои аппаратные ресурсы за счет Хабаровска, где ранее располагался головной офис министерства. Фактически на Дальнем Востоке именно Владивосток является центром активности Минвосток­развития. Эта ситуация выгодна Владимиру Миклушевскому и по той причине, что он в сентябре баллотируется на пост губернатора, и демонстрация лоббистских успехов ему крайне важна. О влиянии Миклушевского свидетельствует и тот факт, что одна из ТОР создается на площадке Дальневосточного федерального университета, ректором которого он ранее работал.

Влияние политических факторов можно проследить и в Комсомольске-на-Амуре, где ТОР тоже относится к числу наиболее приоритетных. Там в сентябре предстоят выборы мэра, и новым главой города должен стать Андрей Климов, являющийся выходцем с авиационного завода (заместитель директора) и призванный сменить уходящего в краевое собрание мэра-долгожителя Владимира Михалева. Создание ТОР в городе тесно связано с интересами именно авиационной промышленности (см. ниже).

В то же время главную роль в процессе создания ТОР играет альянс федеральных правительственных структур и ФПГ. Это неудивительно, учитывая, что процесс создания ТОР централизован, и регионы, а также местный бизнес могут только участвовать в обсуждениях, но не имеют решающего голоса. В полном соответствии с российскими реалиями на первый план вышли интересы ведущих государственных корпораций, играющих важную роль в макрорегионе или постепенно осваивающих Дальний Восток.

Одним из главных заинтересованных игроков стала «Роснефть», добившаяся включения в число приоритетных площадок своего проекта нефтеперерабатывающего и нефтехимического комплекса в Приморском крае, в районе Находки (на территории Партизанского района). Как известно, проект Восточной нефтехимической компании вызвал противоречивую реакцию в правительстве, где указывали на недостаточную проработанность многих финансово-экономических деталей проекта. Однако «Роснефть» выходит из положения типичным для нее способом, добиваясь максимальных государственных льгот и в данном случае делая ставку на режим ТОР.

Вторым крупным производственным проектом может быть назван промышленный кластер в Комсомольске-на-Амуре, где главной заинтересованной стороной стал российский государственный монополист – Объединенная авиастроительная корпорация и подконтрольная ей компания «Сухой». Филиалом последней является Комсомольский-на-Амуре авиационный завод, ключевое предприятие реального сектора на Дальнем Востоке. Второй заинтересованной государственной корпорацией стала Объединенная судостроительная корпорация, которой принадлежит Амурский судостроительный завод. Но в выступлениях официальных лиц, в частности Юрия Трутнева, подчеркивалось, что ТОР будет ориентирована, прежде всего, на авиационный завод, а затем уже на судостроительный. В рамках ТОР предполагается производить авиакомпоненты.

Возможно также подключение к проектам ТОР «Газпрома» (вместе с «СИБУРом»), если площадка в Белогорске в Амурской области будет использована в интересах будущего газоперерабатывающего завода. Но до строительства этого завода пройдет еще несколько лет (за которые будет построен газопровод «Сила Сибири»), и пока данная площадка будет, вероятно, использоваться для других целей.

Кроме того, можно обнаружить интерес «Роснано» – компании, которая участвует в разработке и производстве композитных материалов в Якутии (проект «Базальт – новые технологии», уже работающий и запущенный до истории с ТОР). Что касается интересов «АЛРОСА», то пока они не проявлены. Дело в том, что второй проект ТОР в Якутии, «Северный мир», ориентирован на гранильное производство, за расширение которого активно выступает новый правительственный куратор компании Юрий Трутнев. Но менедж­мент «АЛРОСА» эту стратегию пока не поддерживает, с чем отчасти связана нынешняя борьба за власть в компании, в процессе которой ее руководитель Федор Андреев оказался в подвешенном состоянии. Но в любом случае резиденты будущей ТОР будут покупать у «АЛРОСА» сырье для огранки, как это они делают и сейчас. Также ожидается участие в проектах ТОР ведущих государственных банков и фондов, таких как Внешэкономбанк и Российский фонд прямых инвестиций. Уже сейчас можно говорить об их интересе к тому же проекту «Базальт – новые технологии» в Якутии.

Заметным, но не столь рельефно выраженным является и интерес приближенного к властям крупного частного бизнеса. Так, одним из главных потенциальных бенефициаров ТОР становится группа «Сумма» Зиявудина Магомедова, прочно закрепившаяся на Дальнем Востоке в последние годы и пользующаяся большим влиянием в федеральном правительстве. Как результат, в число приоритетных проектов попал ее порт Зарубино в Приморском крае. Косвенно на интересы группы «Сумма» может сработать и проект логистического комплекса «Надеждинский» в районе Владивостока и города Артем, где главным заинтересованным игроком является региональный бизнес (компания «Инком ДВ» Михаила Робканова, бывшего руководителя и совладельца Владивостокского морского торгового порта, перешедшего группе «Сумма»). Этот проект предполагает, в частности, перевалку контейнеров, которые будут перевозиться из портовых контейнерных терминалов или, наоборот, в них. От этих перевозок может выиграть контейнерный терминал в том же Владивостоке, а также расширяющийся терминал Зарубино.

Среди потенциально заинтересованных федеральных игроков значится также группа «Русагро», создателем которой является член Совета Федерации Вадим Мошкович, задействованный во многих реализуемых властями проектах. Эта группа может заняться ТОР «Михайловский» в Приморском крае, где предполагается создание животноводческого комплекса.

Возможен и интерес к ТОР группы Романа Абрамовича, который считается совладельцем RFP Group, одной из ведущих лесопромышленных компаний Дальнего Востока (наряду с Российско-китайским инвестиционным фондом, купившим около 42 % акций этой группы). Эта компания владеет портовым терминалом в Советской Гавани, который может быть использован в проекте ТОР «Ванино – Советско-Гаванский». Впрочем, воспользоваться этой ТОР могут и другие крупные ФПГ, заинтересованные в экспорте своей продукции через портовые терминалы в районе Ванино и Советской Гавани.

Что касается регионального бизнеса, то он обладает меньшим лоббистским потенциалом, чтобы продвигать собственные проекты ТОР. Тем не менее мы уже отмечали, что один из ключевых проектов реализуется Михаилом Робкановым, одним из крупнейших бизнесменов Приморского края. Очевиден также интерес якутских компаний, занимающихся огранкой бриллиантов (Якутская алмазная компания и другие). Налицо интересы регионального аграрного бизнеса, который может заняться проектами в Амурской области, Еврейской АО, Хабаровском крае. Возможен интерес бизнеса, представленного в портовом хозяйстве и на судостроительных и судоремонтных предприятиях Петропавловска-Камчатского. Но в случае успешного развития камчатского проекта весьма вероятно, что его выход на принципиально новый уровень приведет и к смене собственников работающих там компаний, их покупке федеральными ФПГ.

Специализация ТОР имеет разноплановый характер, причем в ряде случаев отдельные ТОР сами по себе могут стать многофункциональными. Тем не менее наиболее перспективные проекты связаны с промышленностью и инфраструктурой, что неудивительно и отражает реальные перспективы Дальнего Востока. В промышленности, как и следовало ожидать, не обошлось без ТЭК, и одним из самых капиталоемких может стать проект ВНХК. Другим ключевым направлением является машиностроение, и здесь на первом плане оказывается проект в Комсомольске-на-Амуре. Собственно эти два проекта имеют наибольшие перспективы с точки зрения влияния на промышленное производство в своих регионах и на Дальнем Востоке в целом.

Менее крупными, но также интересными являются промышленные проекты Якутии. Один связан с огранкой алмазов, другой – с производством базальтового волокна и других относительно инновационных (с поправкой на то, что их технологии разработаны много лет назад) строительных материалов.

С другой стороны, бросается в глаза отсутствие в рамках ТОР крупных проектов на таком важном для Дальнего Востока направлении, как деревообработка. Не уделяется внимания и проектам, связанным с добычей и обогащением угля и металлических руд, но такие проекты выглядят слишком «сырьевыми», а ТОР все-таки больше ориентированы на переработку.

Еще одним важным направлением деятельности будущих ТОР служит транспортная инфраструктура. С ней напрямую связаны четыре ТОР – порты Зарубино, Советской Гавани, Петропавловска-Камчатского, а также комплекс «Надеж­динский».

Совершенно особым представляется проект ТОР на острове Русский, который можно считать попыткой создания нового наукограда на базе Дальневосточного федерального университета. Но здесь пока нельзя в точности сказать, в чем будет состоять инновационность данной ТОР. Ранее, напомним, на этой же территории не состоялся проект туристско-рекреационной ОЭЗ.

Обращает на себя внимание большое число ТОР, ориентированных на агропромышленный комплекс. В их число входит единственная ТОР в Еврейской АО – «Смидовичский», а также ТОР в Амурской области («Екатеринославка») и Приморском крае («Михайловский»). Возможна также агропромышленная специализация ТОР «Ракитное» под Хабаровском, где пока нет никаких конкретных предложений по поводу специализации данной площадки.

Бросается в глаза и намерение инициаторов ТОР использовать эти площадки для привлечения туристов. Особенно явно рекреационная составляющая представлена в ТОР в Якутии («Северный мир») и на острове Русский в Приморье. Но перспективы пока выглядят сомнительными. Как известно, институт ОЭЗ туристско-рекреационного типа в России мало где состоялся. Дальний Восток может быть интересен для туристов прежде всего своими природными красотами, но для этого надо создавать ТОР, а лучше все-таки ОЭЗ в его заповедных местах. Например, совмещение огранки алмазов и туризма в ТОР под Якутском выглядит интересным, но все-таки Якутск – это не Тель-Авив, и вряд ли он привлечет огромную массу туристов, желающих посмотреть местные достопримечательности и по случаю купить себе бриллианты «от производителя». Остров Русский и в самом деле мог бы состояться в качестве наукограда, тогда как с точки зрения туризма ничего особенно уникального там нет, и новый Гонконг там не построишь.

В целом количество приоритетных ТОР выглядит адекватным и оправданным, но их географическое положение и специализация пока не вполне проработаны, при верном характере основного вектора. Во-первых, как мы уже отмечали, локализация ТОР не вполне соответствует задачам сбалансированного развития Дальнего Востока: одни регионы, с влиятельными властями и ФПГ, представлены очень хорошо, а другие явно выпадают из процесса.

Во-вторых, ставка на развитие различных отраслей экономики Дальнего Востока посредством ТОР тоже является верной. Но в процессе реализации проектов может оказаться, что ТОР, где реализуются крупные промышленные и логистические проекты, «выживут», тогда как другие не заработают и будут закрыты. Поэтому каждой ТОР нужны и якорные инвесторы, и проработанные бизнес-планы. В противном случае их может ждать участь ОЭЗ, а Дальний Восток это уже проходил.

В-третьих, велика зависимость проектов от федерального центра, тогда как развитие местного бизнеса ТОР пока не стимулируют, а на его самостоятельные усилия и вовсе не рассчитаны (последнее опять же погубило многие ОЭЗ). В ряде случаев государству еще нужно создавать дорогую инфраструктуру. Особенным сочетанием амбициозности и уязвимости отличается проект портового комплекса в Петропавловске-Камчатском (где его мощность предполагается увеличить с нынешних 1,2 млн тонн в год до 20 млн тонн). Идея «завершить» Северный морской путь на Дальнем Востоке и создать на Камчатке мощный логистический хаб является, безусловно, красивой. Но пока Северный морской путь фактически обрывается в Дудинке, где перевалкой своих грузов занимается «Норильский никель», и с точки зрения экономики это понятно: дальше к востоку возить грузы по большому счету никому не нужно и очень дорого. Конечно, на фоне ставки государства на развитие Арктики и Северного морского пути запустить проект на Камчатке можно без особого труда, но со временем его экономика войдет в слишком явное противоречие с политикой.

В-четвертых, пока неясно, в чем будет состоять экспортная направленность проектов, привлекут ли они интерес внешних инвесторов, будут ли задействованы в международных связях страны. Ведь именно на это делается ставка на уровне деклараций. Отказ от явно сырьевых, добывающих проектов сам по себе правилен, но четкая альтернатива им пока не просматривается. Пока можно сказать, что налицо экспортный потенциал у ВНХК, но это как раз практически сырьевой, тэковский проект и есть. Возможен экспорт части машиностроительной продукции из Комсомольска-на-Амуре, что интересно Китаю. Логистические проекты тоже по определению задействованы в международных отношениях. Но большинство проектов имеет локальный характер и рассчитано на локальный же сбыт продукции, никак не отвечая амбициозным политическим задачам. Это относится и к агропромышленным проектам, и к производству строительных материалов, какими бы инновационными они ни были. Понятно, что в ТОР не будет массового притока зарубежных туристов, и туризм будет носить весьма ограниченный и внутренний характер.

В этих условиях даже при ограниченном числе приоритетных ТОР количество может оказаться не вполне ­соответствующим их качеству. Многие ТОР по-прежнему нуждаются в более четкой (и не обязательно единственной) специализации и в якорных инвесторах, в том числе зарубежных, которых необходимо привлекать. С другой стороны, время, остающееся для вступления закона в силу, позволяет превратить данный «сырой» список проектов в более мощный и перспективный. 

Подробнее о территориях опережающего развития: площадки ТОРов, инвестпроекты, мнения – на специальной странице EastRussia.ru