Туровский: Территории опережающего развития

ТОР или не ТОР? 17.07.2014

Эксперт EastRussia - о перспективах новой концепции развития Дальнего Востока

У нас на глазах продолжает формироваться новая модель управления дальневосточными регионами. Одним из пока не решенных вопросов является создание института территорий опережающего развития (ТОР). К настоящему моменту подготовлен законопроект, основные положения которого позволяют судить об особенностях и перспективах этого института.

Как известно, основные управленческие структуры, занимающиеся Дальним Востоком с федерального уровня, уже определились. Это – вице-премьер российского правительства, совмещающий свою должность с постом полномочного представителя президента в Дальневосточном федеральном округе, и министерство по развитию Дальнего Востока, претендующее на роль уполномоченного федерального органа, который будет держать под контролем ТОРы. Ставка на Дальний Восток и его ускоренное развитие определяется и происходящими сейчас геополитическими переменами, подталкивающими Россию к все большей переориентации на АТР. Это продемонстрировал и недавний визит В.Путина в Китай, сопровождавшийся подписанием множества важных соглашений.

Создание ТОРов находится пока на начальной стадии: еще только готовится и не прошла все согласования необходимая законодательная база. Не урегулированы многие детали, но уже сейчас можно судить о специфике этого нового порядка создания на тех или иных территориях страны особых правовых режимов для обеспечения социально-экономического развития. При этом ТОРы, как полагают авторы этой идеи, призваны продемонстрировать наилучшие результаты по сравнению с другими подобными режимами, применяемыми в России, и стать не просто очередной попыткой, а самым успешным проектом подобного рода. В этой связи позиции федерального законопроекта заслуживают более внимательного рассмотрения.

Прежде всего, следует отметить, что ТОРы создаются в полном соответствии с политикой централизованного и директивного управления регионами, столь характерной для России последних лет. Процедуры принятия решений о создании ТОРов и управлении ими носят практически полностью централизованный и закрытый характер. Предполагается, что ТОРы будут создаваться решениями правительства, которые, в свою очередь, основаны на предложениях Минвостокразвития. Не предполагается публичного и конкурсного отбора предложений о создании ТОРов. Это вполне соответствует и известной истории с особыми экономическими зонами, которые поначалу создавались по итогам рассмотрения заявок на конкурсе, а теперь создаются просто по решениям правительства, с использованием предложений своего куратора в лице Минэкономразвития. Законодательство также не предполагает какой-либо инициативы или содержательного участия в согласовании создания ТОРов со стороны органов региональной и муниципальной власти. Достаточным считается их согласие на создание ТОРа, а также подписи в соглашениях, которые будут заключаться с резидентами ТОРов. В целом же решения по ТОРам будут приниматься в Москве, где, в соответствии с принципами централизованного управления, полагают, что смогут создать единую и продуманную систему ТОРов без «лишних» обсуждений и публичности.

Централизацию ТОРов ярко иллюстрирует фактическая передача полномочий региональной и муниципальной власти на их территории в руки управляющей компании, т.е. специально созданной федеральной структуры. В законопроекте приводится список таких полномочий, которые изымаются у властей на местах, что само по себе носит спорный характер с точки зрения своей правомерности. Тем не менее, множество государственных и муниципальных функций, включая снабжение ТОРа услугами ЖКХ, поддержание транспортной инфраструктуры, перевод земель из одной категории в другую и пр. будут сосредоточены в руках управляющей компании. Иными словами, ТОР представляет собой территорию ведомственного федерального контроля, «город-завод», где власть будет принадлежать управляющей компании. Если территория будет велика, то соответственно и муниципальное образование, на которой находится ТОР, фактически утратит свой смысл. Что касается денег, то при решении финансовых вопросов функционирования ТОРов законопроект предусматривает финансирование со стороны всех трех уровней власти – федерального, регионального и муниципального. Но, как показывает практика, региональная власть и тем более местное самоуправление не в состоянии финансировать крупные проекты, и основная нагрузка ляжет, разумеется, на федеральный бюджет.

Интересно в этой связи отметить и тот факт, что ТОРы обзаведутся множеством собственных подразделений территориальных органов исполнительной власти, которые призваны обслуживать их особый режим. В частности, в ТОРе будут своя полиция, налоговая и миграционная служба, таможня и т.д. По сути ТОР будет выглядеть как маленькое государство в государстве, «вооруженное» всей возможной федеральной бюрократией.

Предполагается, что ТОРы обрастут большим количеством институций, необходимость создания которых в таком количестве не представляется очевидной. Наряду с управляющей компанией, которая будет заниматься ТОРами, планируется создать еще одно акционерное общество для решения финансовых вопросов и две автономных некоммерческих организации. Одна из них должна заниматься привлечением инвестиций и работой с инвесторами, другая – развитием человеческого капитала и трудовыми ресурсами. Зачем нужно столь большое число организаций, и не проще ли объединить все функции в одной, остается неясным. По крайней мере, никаких объяснений на этот счет не представлено и, вероятно, предполагается, что масштабность самого замысла ускоренного социально-экономического развития Дальнего Востока автоматически предполагает множественность структур, которые им занимаются.

В то же время ключевых игроков все-таки будет немного, и они предполагают взять контроль полностью в свои руки. Это – Минвостокразвития и созданная под его контролем управляющая компания, а также ее дочерние общества, которые могут возникать для конкретных ТОРов. Именно они получат множество полномочий в сфере выдачи различных разрешений, например, на строительство и ввод объектов в эксплуатацию. Управляющая компания среди прочего призвана создавать инфраструктуру ТОРов и обеспечивать ее функционирование. В ее руки перейдет государственная и муниципальная собственность на землю и строения. Таким образом, при множественности бюрократических структур, управление в целом должно быть сосредоточено в одних руках, что логично, поскольку именно Минвостокразвития продвигает идею ТОРов, рассматривая их и как свой аппаратный ресурс.

Сама по себе централизованная модель управления не является ни плохой, ни хорошей, ее эффективность зависит от того, что собственно государство намерено предложить потенциальным резидентам. Законодательство на этот счет содержит множество преференций, но из него напрямую не следует, как они будут работать, и насколько привлекательными окажутся на практике. Прежде всего, бизнес могут заинтересовать применение процедуры свободной таможенной зоны, означающее льготы на экспортно-импортные операции, а также, разумеется, налоговые льготы. Немаловажное значение будут иметь, конечно, льготы при подключении объектов к инфраструктуре, по арендной плате, по землепользованию, привлечению иностранной рабочей силы, особый и, вероятно, облегченный порядок проведения государственных и муниципальных проверок, технического регулирования и т.п. Предполагается, что ТОРы будут получать ассигнования из Фонда развития Дальнего Востока, который создан достаточно давно, но пока так и не состоялся в качестве реально работающей структуры.

Однако важен тот факт, что правительство сохраняет себе полную свободу для маневра. Все возможные льготы для резидентов ТОРов имеют не гарантированный, а вероятностный характер. Иными словами, набор льгот для каждого конкретного случая может быть своим и, соответственно, будет обсуждаться в процессе подготовки и принятия решения. Это дает властям больше возможностей для манипулирования правилами игры в различных ТОРах, а лоббистам – отличный шанс продвигать свои интересы. Также правительство будет определять, какие именно виды экономической деятельности получат поддержку в определенном ТОРе, какими должны быть минимальные капвложения, будет ли применяться режим свободной таможенной зоны, а также, разумеется, границы ТОРа и срок ее работы. Для достижения большей определенности с особым налоговым и таможенным режимом, впрочем, еще нужно принять поправки в Бюджетный и Налоговый кодекс.

В существующей ситуации важно, чтобы опыт ТОРов не оказался таким же неоднозначным, как и опыт особых экономических зон (ОЭЗ), помня о которых, власти хотят сделать ТОРы более эффективными и привлекательными. Из закона напрямую не следует, что в ТОРы моментально ринутся потенциальные резиденты. Слишком многое остается неясным, либо отнесено на достижение индивидуальных договоренностей по конкретным ТОРам и резидентам. Многих отпугнет и сложность системы институтов развития, где придется работать с множеством уполномоченных государством контрагентов, а отнюдь не с «одним окном».

В этой связи следует помнить об опыте ОЭЗ, закон о которых принимался в 2005 г. с большим трудом и в условиях острого аппаратного конфликта между Минэкономразвития и Минфином, а в результате привел к созданию множества неработающих зон, часть которых уже закрылась. Авторы законопроекта о ТОРах стремятся учесть эти ошибки, а также размежеваться с Минэкономразвития, в ведении которого находятся ОЭЗ, и который без восторга встретил новый проект своих коллег по правительству. В частности, ТОРы предполагают более комплексный подход, больший размах льгот и преференций, более сложную и интересную структуру территории с ее зонированием для разных целей (при этом сама территория, как и в случае с ОЭЗ, охватывает части одного или нескольких муниципальных образований). Чтобы урегулировать проблемы с Минэкономразвития, пришлось даже заложить в законопроект позицию, согласно которой создание ТОР должно сопровождаться оценкой экономической нецелесообразности создания ОЭЗ. Как известно, создание ОЭЗ на Дальнем Востоке не просто не отменено, но продолжается. В Приморском крае вскоре должна быть утверждена новая ОЭЗ промышленно-производственного типа, ориентированная на автосборку. Решается вопрос о порядке работы уже существующей ОЭЗ в Магаданской области, которая вместе с продлением срока своего функционирования получит и новый профиль, больше ориентируясь на промышленное производство.

В то же время остается без ответа и должного анализа вопрос, почему на Дальнем Востоке не состоялся институт ОЭЗ, хотя при его создании чиновники говорили о том, что этот макрорегион является приоритетным. Но реальность такова, что на Дальнем Востоке создали всего две ОЭЗ - портовую в Хабаровском крае в Советской Гавани и туристско-рекреационную в Приморском крае на острове Русский, и ни одна не заработала, не привлекла резидентов.

Таким образом, опыт ОЭЗ подсказывает, что решение о создании территории с особым режимом в России еще совершенно не означает, что эта территория начнет «работать». Вполне вероятны ситуации, когда в ТОРах тоже не окажется ни одного резидента, либо их будет предельно мало. Крайне важно не создавать десятки ТОРов-пустышек, а такие риски есть - из-за активного лоббизма и слишком неумеренного подхода, когда аппетит придет во время еды и количество окажется важнее качества каждого ТОРа.

Вопрос о количестве и расположении ТОРов остается пока открытым. Законопроект предполагает их создание только на территории Дальневосточного федерального округа, т.е. в сфере влияния Минвостокразвития. В то же время государственная программа охватывает уже не только Забайкалье, но и Байкальский регион, включает Бурятию и Иркутскую область. Можно ожидать, что эти регионы тоже будут требовать, чтобы им позволили создать ТОРы, и их интерес вполне закономерен и разумен.

В порядке размещения ТОРов на территории Дальнего Востока остаются свои неясности. Например, будут ли ТОРы в каждом субъекте федерации, каким регионам удается заполучить не один, а несколько ТОРов? Неясно, где, скорее всего, будут располагаться ТОРы. Законопроект содержит лишь упоминание о том, что ТОР не может быть ближе 50 км от города-миллионника, но это требование является бессмысленным, поскольку таких городов на Дальнем Востоке нет, и не предвидится. Это требование можно расценивать лишь как намек на то, что ТОРы предназначены для развития периферий, а не центров, т.е. могут быть созданы в средних городах типа Комсомольска-на-Амуре, в «чистом поле», вокруг новых месторождений полезных ископаемых и т.п.

Возможно, более крупные и успешные с точки зрения лоббизма регионы получат и большее количество ТОРов. Явно больше предпосылок для их создания имеют Приморский и Хабаровский края, а также Амурская область. По идее необходимы ТОРы на Камчатке, вряд ли можно «обойти» нуждающуюся в дополнительных стимулах Еврейскую АО. В то же время в Магаданской области действует режим ОЭЗ, Сахалин считается и без того успешным регионом, а Чукотка – слишком «слабым» с точки зрения трудовых ресурсов. Хотя лоббистские процессы могут привести и к другой географии размещения ТОРов.

Также только практика покажет, какой на самом деле будет специализация ТОРов, будут ли это сырьевые проекты, переработка сырья, высокие технологии, портовые комплексы и др., полностью ли ТОРы будут ориентированы на экспорт. Возможно, со временем понадобится и градация ТОРов по их специализации, как это с самого начала было сделано с ОЭЗ. На наш взгляд, эта градация напрашивается и, по сути, близка к той, что действует в отношении ОЭЗ, - условно говоря, ТОРы сырьевые (добывающие), обрабатывающие, высокотехнологичные, приморские портовые, может быть – рыбопромышленные и т.п.

Есть вероятность, что особые акценты при создании ТОРов будут сделаны на проектах, интересующих крупный бизнес и в особенности – государственные корпорации. Последние, имея свои выходы на правительство и крупные интересы на Дальнем Востоке, могут задействовать лоббистский ресурс, чтобы поставить ТОРы себе на службу. Например, вполне возможна привязка ТОРов к машиностроительным проектам Объединенной судостроительной корпорации (а также особого проекта верфи «Звезда») и Объединенной авиастроительной корпорации. В использовании ТОРов для переработки нефти и газа могут быть заинтересованы «Роснефть» и «Газпром». Весьма вероятно подключение «Интер РАО» с проектами развития генерации для экспорта электричества в Китай (а также добычи угля). Частные ФПГ могут использовать ТОРы для своих сырьевых проектов типа Эльгинского и Нежданинского месторождений, Кимкано-Сутарского ГОКа и амурского металлургического кластера, чукотских месторождений угля, золота и цветных металлов и т.п.

Несмотря на все проблемы и неясности, о которых говорилось выше, институт ТОРов представляет собой, безусловно, интересную и новую попытку обеспечить ускоренное социально-экономическое развитие отдельных территорий. Но в него заложены и свои риски – нежелание считаться с местными властями, не говоря уже про общественные интересы, сочетание управленческой централизации с громоздкостью структуры институтов развития, не вполне прозрачный и потенциально манипулятивный характер правил игры для разных ТОРов и резидентов, создание множества неработающих ТОРов, сочетание непривлекательности ТОРов для «обычных» инвесторов с обеспечением интересов привилегированных ФПГ. Учитывая всевозможные льготы, не очевидно, что ТОРы обеспечат рост бюджетных доходов, особенно региональных и муниципальных, хотя такое требование к ним содержатся. Скорее они обеспечат территориям экономический рост и рабочие места, а резидентам – доходы и, может быть, сверхдоходы. Со временем придется вводить и критерии оценки эффективности ТОРов, как это было сравнительно недавно сделано с ОЭЗ. Причем уже в названии института заложено очень обязывающее слово «опережение», т.е. показатели роста должны быть более высокими, чем в стране в целом и, возможно, чем на Дальнем Востоке в целом, иначе ТОР не сможет считаться ТОРом. Удастся ли сделать новый институт жизнеспособным и в самом деле опережающим, сильно зависит от правил игры, которые во многом остаются за рамками законопроекта, но, по российской традиции, определяют реалии.

Подробнее о территориях опережающего развития: площадки ТОРов, инвестпроекты, мнения – на специальной странице EastRussia.ru

Текст: Ростислав Туровский Теги:

Ростислав Туровский ТОР ОЭЗ Дальний Восток Экономический рост Управляющая компания Минвостокразвития Город-завод

Картина дня Вся лента