Иркутск
Улан-Удэ

Благовещенск
Чита
Якутск

Биробиджан
Владивосток
Хабаровск

Магадан
Южно-Сахалинск

Анадырь
Петропавловск-
Камчатский
Москва

Внешнее управление

Дальний Восток – вечный приоритет российского руководства

Внешнее управление

Вице-президент Центра политических технологий Ростислав Туровский - о попытке создания новой управленческой модели в отношении ДФО, эксклюзивно для EastRussia.ru.

- События последних двух лет позволяют говорить о попытке создания новой управленческой модели в отношении российского Дальнего Востока. Нельзя сказать, что эта модель уже сложилась. Об этом свидетельствует череда все новых инициатив, исходящих от представителей федеральной власти. Собственно внимание федеральной власти к Дальнему Востоку не является чем-то принципиально новым. Тема особой значимости этого региона для страны рефреном проходит через высказывания политических деятелей на протяжении многих лет. Выработался свой набор стандартов – отношение к Дальнему Востоку как к проблемной, но в то же время перспективной и стратегически важной территории России, которую обязательно необходимо удержать в ее составе и одновременно интегрировать в «бурно развивающийся» АТР. Об этом говорят с начала 1990-х гг., пока население Дальнего Востока продолжает сокращаться, не замечая перспектив и заботы федеральной власти. Северная половина Дальнего Востока с точки зрения роста населения стала безнадежной в связи со сменой модели освоения, и реально можно еще говорить только об удержании людей в южных регионах Дальнего Востока, где сосредоточено его основное население.

Еще В.И.Ленин произнес знаменитую фразу: «Владивосток далеко, но ведь это город-то нашенский». А почти на закате советской власти, в 1986 г., во Владивостоке побывал М.Горбачев и произнес там знаменитую речь, которая, впрочем, была посвящена в основном внешнеполитическим вопросам. В советское время шло постепенное развитие Дальнего Востока, но удаленность территории и приоритетные потребности армии и флота препятствовали его превращению в регион с бурно развивающимся реальным сектором, готовый к интеграции в АТР в случае открытия границ. Каким-либо политическим влиянием и лоббистским потенциалом Дальний Восток в СССР не обзавелся, оставаясь далекой периферией и не привлекая особенных ресурсов со стороны центральной власти. Очаговое, точечное развитие, привязанное к отдельным проектам и к военным объектам, оказалось единственной работающей моделью, вполне устраивающей центральную власть. При этом у советской власти не дошли руки до ряда сырьевых проектов, которые достались по наследству нынешней российской власти.

Внимание центра к Дальнему Востоку после распада СССР выросло по нескольким причинам. Во-первых, в сократившемся по размерам государстве Дальний Восток стал выделяться естественным образом, его политическая и экономическая роль автоматически возросла. Во-вторых, регион превратился в источник «плохих новостей», связанных с развалом армии и флота, низким качеством и недостатком инфраструктуры, криминализацией. Взрывы боеприпасов, чрезвычайные ситуации в ЖКХ, бандитизм - все это стало наполнять новостные ленты, привлекая внимание к Дальнему Востоку и создавая ему отрицательный образ. В-третьих, при всех проблемах Дальний Восток остался кладезем природных богатств, освоение которых сулило немалый экономический рост и для страны в целом. В-четвертых, экономический рост в АТР и потребности в налаживании отношений с крупными соседями, такими как Китай, Япония, Республика Корея и др., создавал новые перспективы. В-пятых, наряду с экономическими перспективами, определились и геополитические проблемы, связанные с неурегулированными территориальными спорами с той же Японией и Китаем. Таким образом, Дальний Восток в силу множества причин прочно вошел в повестку дня российской политики.

В то же время определилось противоречие между демонстративным вниманием к Дальнему Востоку, розыгрышем Дальнего Востока в качестве политической карты и реальными мерами по его социально-экономическому развитию, подкрепленными возможностями государства для такого развития. С использованием Дальнего Востока в качестве пиар-площадки все просто и понятно. Традиционной стала риторика высших федеральных чиновников, говорящих об огромном, стратегическом значении Дальнего Востока, о «повороте» властей в сторону его развития (немного странно читать цитаты чиновников, на протяжении не одного десятка лет периодически провозглашающих этот «поворот»). Удобной оказалась политическая риторика о необходимости отстоять Южные Курилы, бороться с китайской «экспансией». Националистические и изоляционистские настроения, выросшие на Дальнем Востоке в условиях усилившихся внешних вызовов и так и не преодоленные за счет подлинной интеграции в АТР, всегда успешно эксплуатировались российскими политиками. Достаточно вспомнить успех на Дальнем Востоке, и особенно на Сахалине, ЛДПР на думских выборах 1993 г., вслед за чем последовало формирование наиболее устойчивого электората этой партии именно в восточных регионах страны.

Со стороны властей определенной традицией стало реагировать на социально-экономические и демографические проблемы Дальнего Востока запуском тех или иных федеральных программ, призванных изменить ситуацию. Все началось в 1994 г., как раз когда президентская власть окрепла, и сейчас мы «отмечаем» 20 лет усилий федеральной власти на дальневосточном направлении. Словно в ответ на геополитические вызовы со стороны Японии и на подозрения оппозиции в готовности пойти ей на уступки, российское руководство принимает федеральную целевую программу социально-экономического развития Курильских островов на 1994-2005 годы. В ноябре 1994 г. Б.Ельцин поручил правительству разработать программу долгосрочного развития Дальнего Востока. Незадолго до президентских выборов 1996 г. Б.Ельцин утвердил первую ФЦП социально-экономического развития всего Дальнего Востока, причем на весьма длительный период 1996-2005 гг. и до 2010 года. Будучи в Хабаровске в тот период, президент заявил: «Мы не состоимся как великая страна, если Дальний Восток России будет запущен». Были приняты точечные решения в стиле политики «ручного управления», вроде выделения Чукотке из федерального бюджета в 1994-95 гг. т.н. «золотого кредита» в размере 11 тонн золота (который впоследствии лег неоплатным долгом на региональный бюджет). Временами центр активно вмешивался и во внутриполитическую ситуацию на Дальнем Востоке. В этой связи вспоминается попытка администрации президента разрулить конфликт между губернатором Приморского края Е.Наздратенко и мэром Владивостока В.Черепковым, который вызвал раскол в президентской администрации (и завершился решением Б.Ельцина отправить в отставку В.Черепкова).

Однако в условиях острого дефицита ресурсов федеральный центр не был в состоянии профинансировать в 1990-е гг. все заявленные программы. Как оценивали результаты уже в нулевые годы, первая программа развития Дальнего Востока, принятая в 1996 г., была профинансирована всего на 9%. Такой, впрочем, была судьба большинства федеральных программ. Не удивительно, что в условиях декларативного внимания федеральной власти, не подкрепленного ресурсами, Дальний Восток жил своей жизнью, люди уезжали или находили себе новые занятия, учились и, надо сказать, научились выживать, создавать свой бизнес и т.п.

В определенном смысле Дальний Восток создал тогда свою автономию от федерального центра: складывались замкнутые управленческие элиты и активный местный бизнес, как легальный, так и теневой, формировались свои связи со странами АТР, и все это на фоне растущего недовольства политикой центра, а вернее – ощущения ее отсутствия и невнимания. В ряде регионов возникли автономные режимы, основанные на личном авторитете главы региона, консолидации управленческой элиты и тесном взаимодействии власти и бизнеса, который формировался в значительной мере под патронажем властей. Яркими примерами стали Хабаровский край при В.Ишаеве (который и оказался самым успешным губернатором-долгожителем), Приморский край при Е.Наздратенко, Якутия при М.Николаеве. После перехода к прямым губернаторским выборам стали появляться новые, пробивные и активные лидеры, как, например, В.Цветков в Магаданской области, сумевший пролоббировать действующий до сих пор проект особой экономической зоны. Хотя в периферийных регионах Дальнего Востока, напротив, элиты были слабыми и разрозненными, поскольку они не успели сформироваться в советские годы (это особенно ярко показала амурская губернаторская чехарда). Притом Дальний Восток оказался неконсолидированным. На это повлияла традиционная конкуренция Хабаровска и Владивостока, а также в целом слабые связи между регионами. К примеру, дальневосточная межрегиональная ассоциация не смогла отличиться такой активностью и инициативами, как «Сибирское соглашение». В результате регионы Дальнего Востока были в той или иной степени замкнуты на свои проблемы, решая их поодиночке, с очень разной степенью (без-)успешности и без особой надежды на федеральную власть.

Приход к власти В.Путина, счастливо совпавший с резким ростом финансовых возможностей государства, позволил предпринять попытку начать выстраивать уже более продуманную и обеспеченную федеральными ресурсами модель управления Дальним Востоком. Своего рода традицией стали ежегодные турне главы государства по восточным регионам. Символическим жестом президента Д.Медведева в 2010 г. стал первый в постсоветской истории визит главы государства в Еврейскую автономную область. В.Путин внес свою лепту в символическую политику, встретив в Хабаровске новый 2014-й год, не говоря, конечно, о таком ключевом событии, как проведение во Владивостоке в 2012 г. саммита АТЭС.

Пожалуй, можно сказать, что Дальний Восток является личным проектом В.Путина, который курировал его постоянно и на посту президента, и занимая пост премьер-министра. Регулярные визиты, заявления, пиар-акции, точечные решения в стиле «ручного управления» - все это стало неотъемлемым элементом управленческой модели, которая стала использоваться на Дальнем Востоке. Конечно, основную организующую роль в этом процессе сыграл саммит АТЭС в 2012 г. во Владивостоке, и примерно на протяжении трех лет до него внимание В.Путина, в то время главы правительства, к Дальнему Востоку было особенно большим. В режиме «ручного управления» В.Путину пришлось заниматься и множеством проблем вроде ликвидации последствий наводнения в прошлом году, попытки спасения завода «Амурметалл» и т.п.

Немаловажным фактором внимания федеральных властей к Дальнему Востоку являлись выросшие там протестные настроения, приведшие к усилению оппозиционного голосования, о чем свидетельствовал избирательный цикл 1999-2000 гг. Вплоть до середины 1990-х гг. Дальний Восток отличался высоким уровнем поддержки либеральных реформ и возлагал большие надежды на политические перемены (за исключением консервативных Амурской области и Еврейской АО с их высокой долей сельского населения). В общественных настроениях Дальнего Востока явственно выделялись два тренда – либеральный, нацеленный на открытость региона внешнему миру, и националистический, связанный, наоборот, с изоляционистскими настроениями, вызванными страхом перед внешней угрозой. К концу 1990-х гг. разочарование постигло сторонников всех идеологий. Как результат - поддержка В.Путина на Дальнем Востоке на выборах 2000 г. оказалась одной из самых низких в стране.

Одной из новых управленческих форм стал Дальневосточный федеральный округ, созданный в 2000 году. При этом быстро стало понятно, что экономические проекты невозможно заключить в его границах, которые мешают реализации более масштабных и комплексных программ. Поэтому в рамки ФЦП и стратегических документов стали включать и регионы Восточной Сибири, сначала – Забайкальский край (который в ином случае остался бы сибирскими задворками), затем – весь Байкальский регион, захватывая также Бурятию и Иркутскую область. Это, однако, способствует размыванию внимания к собственно Дальнему Востоку как своеобразному региону, непосредственно обращенному к Тихому океану. Управление федеральным округом изначально воспринималось как полностью централизованное, полпредов присылала Москва: за генералом К.Пуликовским последовал бывший мэр Казани К.Исхаков, его сменил «человек со связями» О.Сафонов. С этим трендом контрастировало назначение полпредом хабаровского губернатора В.Ишаева, но в 2013 г. на смену ему пришел опять-таки внешний для региона человек – Ю.Трутнев.

Неизбежностью стал пересмотр «базовой» ФЦП социально-экономического развития Дальнего Востока, новые редакции которой принимались в 2002 и 2008 гг., с продлением сроков действия программы. Пересматривалась ФЦП развития Курильских островов, ставшая уникальным в российской практике казусом привязки федеральной программы к нескольким муниципальным образованиям в составе одного региона – Сахалинской области. Появились новые разновидности государственных документов. Во-первых, в русле тренда на усиление стратегического планирования возникли стратегии регионального развития, одной из которых стала стратегия социально-экономического развития Дальнего Востока и Байкальского региона до 2025 г., утвержденная в декабре 2009 года. Во-вторых, ФЦП регионального развития и отдельные подпрограммы были объединены в рамках наиболее масштабного и ныне действующего документа – государственной программы «Социально-экономическое развитие Дальнего Востока и Байкальского региона», рассчитанной до 2025 г. (включая ФЦП по Дальнему Востоку и Байкальскому региону до 2018 г., ФЦП по Курилам до 2015 г.).

Увеличение финансирования и появление новых проектов в бюрократическом государстве привели к попыткам создания разнообразных управленческих форм. Так, в декабре 2006 г. было принято решение о создании государственной комиссии по вопросам социально-экономического развития Дальнего Востока, Республики Бурятия, Забайкальского края и Иркутской области. В 2013 г. ее упразднили, создав на ее месте новую правительственную комиссию. В правительстве вопросы Дальнего Востока длительное время курировал первый вице-премьер И.Шувалов. В 2012 г. было принято решение о проведении управленческого эксперимента с созданием специального министерства по развитию Дальнего Востока (Минвостокразвития), глава которого одновременно являлся полномочным представителем президента в Дальневосточном федеральном округе (схожий эксперимент был еще раньше поставлен над другой «особой» территорией – Северным Кавказом, где совмещены должности вице-премьера и полпреда). В 2013 г. этот эксперимент был продолжен вместе с кадровыми перестановками: на Дальнем Востоке совмещены должности вице-премьера и полпреда (как и на Северном Кавказе), а Минвостокразвития возглавляет отдельный министр. Создание Минвостокразвития происходило в условиях острого аппаратного конфликта с Минрегионом, потерявшим в результате важный лакомый кусок.

Сложная бюрократическая пирамида не является единственной несущей конструкцией дальневосточного развития. Регулярно возникает вопрос о создании государством экономических структур, которые аккумулировали бы средства и направляли их на инвестиции. Этот институт так толком и не заработал. Так, еще в 2011 г. было создано ОАО «Фонд развития Дальнего Востока и Байкальского региона». Но при этом со стороны правительственных чиновников раздаются предложения о создании государственной компании (притом в виде автономной некоммерческой организации), Фонда развития Дальнего Востока, ОАО «Развитие Дальнего Востока» и т.п., что свидетельствует об аморфности созданной конструкции и неудовлетворенности тех или иных интересов.

Формирование управленческой инфраструктуры не является, конечно, единственным результатом того особого внимания, которым пользуется Дальний Восток у российского руководства. За это время удалось, например, повысить связность транспортной и энергетической системы страны, в которой Дальний Восток был изолирован. Решен вопрос о субсидировании пассажирских авиаперевозок, о котором политики говорили на протяжении многих лет. Достроена автомагистраль Чита – Хабаровск.

Главным фундаментальным отличием современной управленческой модели является резко выросшая роль федерального центра и связанного с ним бизнеса. У региональных «автономий» Дальнего Востока образца 1990-х гг. были слабые внутренние ресурсы, которых хватало на создание бизнеса местного масштаба и обеспечение самозанятости населения. Оставалось множество неосвоенных ресурсов, не было источников для крупных инвестиций. Любопытно, что приход «внешних» людей, «варягов», с которыми ассоциировался бы выход из застоя, отмечался на Дальнем Востоке и в 1990-е гг. Первым примером оказалось сахалинское губернаторство московского профессора-экономиста В.Федорова в 1991-93 гг., ознаменовавшееся прожектерством и разногласиями с местными элитами, которые в итоге взяли верх. Более серьезным экспериментом потом стало губернаторство Р.Абрамовича на Чукотке в 2000-2008 гг., которое, впрочем, также не смогло обеспечить какой-либо экономический прорыв и скорее стало примером социальной терапии.

Надо сказать, что с переходом к назначению губернаторов центр не стал злоупотреблять на Дальнем Востоке с практикой назначения «варягов». В большинстве регионов власть сохранили местные элиты, за исключениями, пожалуй, Амурской области (но губернатор О.Кожемяко все-таки является дальневосточником) и с недавних пор – Приморского края. В то же время главным фактором встраивания Дальнего Востока в вертикаль стала не ротация элиты, а явное доминирование центра в деле распределения ресурсов и принятия решений о запуске тех или иных проектов.

Фактически еще одним ключевым элементом сложившейся на Дальнем Востоке управленческой модели стали государственные корпорации. Одну «свою» корпорацию Дальний Восток создал в лице АЛРОСА, но она подверглась «федерализации», и за Якутией остался лишь блокирующий пакет акций. На Дальнем Востоке укрепились наиболее влиятельные государственные корпорации – «Роснефть», «Газпром», ОАО «РЖД», которые стали играть там определяющую роль. Наиболее активным и склонным к экспансии игроком сейчас явно стала «Роснефть». Появились признаки борьбы между этими компаниями, о чем свидетельствуют нынешняя конкуренция проектов по производству сжиженного природного газа «Газпрома» и «Роснефти» и недавняя борьба этих же компаний за шельф. Интересы этих компаний сильно влияют на внешнюю политику России в АТР. Достаточно сказать о роли «Роснефти» в российско-китайских отношениях и ее зависимости от этих отношений.

Аналогично позиции местного бизнеса, который не был в состоянии обеспечить развитие регионов, стали занимать крупные частные ФПГ. Они укрепились в сырьевом секторе, занимаясь добычей угля, железной руды, драгоценных металлов («Сургутнефтегаз», «Мечел», «Евраз», Petropavlovsk, «Полиметалл», «Полюс Золото» и др.). Некоторые ФПГ, например группа «Альянс», заняли позиции в различных секторах экономики - будь то переработка нефти, авиационный транспорт, добыча драгоценных металлов и др. Угольщики и металлурги «разобрали» ключевые портовые активы, чтобы они работали в их интересах. На Дальнем Востоке постепенно появились компании, хозяев которых принято относить к ближнему кругу руководителей страны. Тот же саммит АТЭС привел в Приморье крупных подрядчиков федерального уровня.

Таким образом, нынешняя модель предполагает внешнее экономическое управление Дальним Востоком. В ее основе – сложная бюрократическая конструкция в правительстве и администрации президента. К ней примыкают доминирующие на территории государственные корпорации и ряд частных ФПГ. Произошло фактическое урезание полномочий региональной власти, которым остается надеяться на успешность федеральных проектов и «дружить» с ФПГ. Наполнение региональных бюджетов также оказалось второстепенной задачей, поскольку все новые проекты основаны на предоставлении налоговых льгот. Но если говорить о льготах, то показательно, что на Дальнем Востоке мало используется режим особых экономических зон, которые позволяют развивать территории (хотя во время принятия закона об особых экономических зонах тогдашний министр экономического развития Г.Греф говорил о приоритетности создания ОЭЗ именно в Сибири и на Дальнем Востоке). Было множество предложений о создании ОЭЗ на территории целых субъектов федерации (по аналогии с Калининградской областью), были локальные проекты. В итоге ни одну ОЭЗ на Дальнем Востоке нельзя назвать эффективной. Льготы же бизнес пробивает под конкретные месторождения, а не ради развития территорий, и это как раз происходит успешно.

Подобная модель выгодна федеральным субъектам и отвечает их интересам. Но ее крупным минусом является локальный характер проектов. Новые месторождения не обязательно придают импульс развитию регионов и муниципальных образований, не всегда означают рост налоговых платежей и создание большого числа рабочих мест. Вложения государства в транспортную и энергетическую инфраструктуру посредством ФЦП зачастую связаны с этими же проектами (характерно, что новые редакции дальневосточной ФЦП увеличивали расходы на транспорт, тогда как ранее программа была ориентирована на ЖКХ и социалку). Тот же саммит АТЭС поглотил наиболее крупную часть средств прежней ФЦП, оказавшись «островным» проектом, который прошел «мимо» жителей даже Владивостока, не говоря уже про весь регион. В результате для основной части территории Дальнего Востока и его населения до сих пор нет зримого эффекта.

В этих условиях велика вероятность консервации сырьевой модели развития Дальнего Востока, которая к тому же не гарантирует рост в долгосрочной перспективе. Все ключевые проекты связаны с добычей, переработкой и транспортировкой сырья. Само по себе это не так уж и плохо. Неясен эффект для Дальнего Востока в целом. Кроме того, для «будущего» дальневосточного сырья вовсе не гарантированы рынки сбыта, а АТР и Китай в частности не следует наивно считать «постоянно растущими». Совершенно не обязательно будет спрос на сжиженный природный газ, а «Роснефть» и «Газпром» соревнуются между собой, предлагая проекты, не обеспеченные ни сырьем, ни рынком сбыта. Крупным недостатком российской продукции останется ее высокая себестоимость, из-за которой она будет проигрывать австралийским, индонезийским и прочим аналогам.

Плюсом является, конечно, отказ от модели 1990-х годов, когда Россия рассчитывала на соглашения о разделе продукции, что не принесло бы ей почти никаких выгод. Сейчас все-таки в регионы идут прямые иностранные инвестиции. Сахалинский опыт регионального роста тоже, несомненно, привлекает. Но он показал и другое: даже, казалось бы, очень выгодные сырьевые проекты в области ТЭКа реализуются крайне медленно, на это уходит порядка 10-15 лет. Сейчас в России повсеместно продлевают сроки реализации новых проектов, и та же участь явно ждет дальневосточные проекты, запуск которых может растянуться не на одно десятилетие, а во многих случаях не произойдет вовсе. Показателен и фактический срыв мегапроекта развития Южной Якутии, который предполагал хоть какое-то комплексное развитие территории, но как раз из-за этого оказался нереалистичным.

Возникают риски того, что «сырьевое проклятие» помешает диверсификации дальневосточной экономики, а только таким путем можно включить в проекты большинство территорий и их жителей. Новые проекты реального сектора, такие как верфь «Звезда» и автомобильный завод «Соллерс» имеют ограниченные перспективы. Оборонка в лице прежде всего Комсомольского-на-Амуре авиационного производственного объединения имеет свои рынки сбыта, но это опять же единичный, хотя и крупный случай. Строительство нового космодрома «Восточный» является красивым шагом, но на экономику он почти никак не влияет.

Стремление справиться с внутри- и внешнеполитическими вызовами, а также появление у государства новых ресурсов способствовали в 2000-2002 гг. началу длинной череды управленческих и финансово-экономических экспериментов. С той поры и до настоящего времени проблема начинает состоять в другом. Ресурсы и желание заниматься Дальним Востоком у федерального центра есть. Но возникает слишком много управленческих и окологосударственных коммерческих структур, борющихся между собой за влияние и финансовые потоки, и это многообразие, с одной стороны, позволяет удовлетворять интересы различных групп влияния в текущем режиме, но, с другой стороны, затрудняет принятие решений. Дальний Восток обласкан вниманием федерального центра и получил новый режим управления, но пока остается сырьевой периферией страны и суммой не столь уж многочисленных локальных проектов. Его вывод из неустойчивого состояния в перспективе зависит от снижения уровня управленческих противоречий и диверсификации дальневосточной экономики.

Ростислав Туровский родился в 1970 году в Москве. В 1992 г. окончил географический факультет Московского государственного университета им. М.В. Ломоносова. Доктор политических наук. Учился в аспирантуре Института географии РАН и философского факультета МГУ им. М.В. Ломоносова. Работал старшим референтом в «Горбачев-Фонде», консультантом и советником в Фонде «Реформа», старшим, затем – ведущим научным сотрудником в Российском НИИ культурного и природного наследия им. Д.С. Лихачёва, профессором факультета политологии МГУ им. М.В. Ломоносова. Являлся вице-президентом Российской ассоциации политической науки. В настоящее время работает вице-президентом Центра политических технологий, профессором и заведующим лабораторией региональных политических исследований в Национальном исследовательском университете – Высшей школе экономики. Автор многочисленных научных работ по вопросам политической регионалистики.