Забайкальский край: итоги – 2015, тенденции – 2016
East Russia продолжает цикл аналитических публикаций, посвященный итогам прошлого года и анализу ситуации текущего года в социально-экономической и политической сферах жизни регионов Дальнего Востока и Восточной Сибири
Трудно назвать в России регион, который отличался бы ростом социального недовольства и политическими протестами так, как этим недавно отличился Забайкальский край. Периферийный и крайне сложный с точки зрения организации эффективного управления и выхода из кризиса, который кажется здесь перманентным явлением, регион в течение года буквально лихорадило. В конечном итоге, уже в 2016 г. Кремль принял решение об отставке губернатора Константина Ильковского, правление которого трудно оценить иначе, как неудачное.
Ростислав Туровский Доктор политических наук, профессор НИУ ВШЭ, научный редактор East Russia
Вряд ли был в России регион, где с такой же регулярностью проходили акции протеста за отставку губернатора, и проводился сбор многих тысяч подписей в обоснование этого решения.
Смена губернатора теперь привела к частичному восстановлению позиций старых элит, сложившихся в регионе до прихода «варяга» Константина Ильковского в 2013 г. Новым главой региона стала спикер Законодательного собрания Наталья Жданова, работавшая вице-премьером краевого правительства и отвечавшая за социальную сферу при бывшем главе региона Равиле Гениатулине. Особая политическая интрига связана и с партийной принадлежностью губернатора. Константин Ильковский был единственным представителем «Справедливой России» в губернаторском корпусе, и теперь партия лишилась «своего» руководителя региона. Новый врио губернатора Наталья Жданова, как и в подавляющем большинстве субъектов РФ, представляет «Единую Россию».
«Забайкальская цепочка» неудач и сбоев
Ход событий в Забайкалье в последние годы иной раз кажется цепочкой из постоянных неудач и сбоев. Одной из «вечных» проблем осталось ЖКХ, из-за которого официально и «пострадал» Константин Ильковский. Причиной его отставки стали, как известно, претензии центра по поводу медленной реализации программы переселения из ветхого и аварийного жилья. Забайкалье показало худший результат по Дальнему Востоку и Байкальскому региону и81-й по стране. Причем эта проблема была известна и раньше. Например, еще в апреле 2015 г. Дмитрий Медведев требовал от Константина Ильковского отчет о причинах столь медленной работы, и Забайкалье называли в четверке худших регионов, вместе с Калмыкией, Республикой Коми и Вологодской областью. Со своей стороны прокуратура выявляла нарушения и вносила бывшему губернатору представления. Стоит заметить, что Забайкалье — это отнюдь не лидер в России по доле ветхого и аварийного жилья (но и далеко не аутсайдер, учитывая большое число городов и поселков с критическим состоянием ЖКХ). Но конфликт Константина Ильковского с центром возник из-за отсутствия решения проблемы, а это уже связано с требованиями «майских указов» Владимира Путина, не говоря уже об актуальной потребности для общества.
Другим больным вопросом Забайкалья оказалась социальная сфера. Хроническим явлением стали задержки заработной платы в бюджетной сфере, опять же на фоне требований центра по нормализации этой ситуации и повышению зарплат. Наиболее острая ситуация сложилась в сфере образования, приводя даже к забастовкам учителей. Регион не справлялся и с социальными выплатами. Например, в нем проходили пикеты многодетных матерей, протестовавших против задержек пособий. Срывались и выплаты на обеспечение содержания детей-сирот. Проблемы долгов по зарплате поразили, конечно, не только бюджетную сферу, но и промышленные предприятия. В частности, митинги протеста в этой связи отмечались на Сретенском судостроительном заводе. Наряду с политической оппозицией (особенно — КПРФ) и отдельными заметными общественными активистами, протесты поддерживали и профсоюзы, проводившие митинги против задержек заработной платы.
На этом, однако, список проблем Забайкальского края исчерпан не был. В регионе, где очень важна роль железной дороги, очень остро воспринимается ситуация с пригородными железнодорожными перевозками. Региональные власти тоже не смогли толком разрулить ситуацию, находясь в долгах перед Забайкальской пригородной пассажирской компанией (составивших около 400 миллионов рублей) и не видя иных вариантов, кроме повышения тарифов и сокращения поездов. Митинги против роста тарифов проводились, например, в январе 2016 г., когда стало ясно, что год от года ситуация лучше не становится.
Неудачно развивалась для региональных властей и ситуация с катастрофическими лесными пожарами, площади которых достигли в прошлом году десятилетнего максимума. На борьбу с пожарами был израсходован весь резервный фонд края. При этом объектом жесткой критики оказалась государственная лесная служба Забайкалья, глава которой Руслан Балагур был, в сущности, случайной фигурой на этом посту. Стоит напомнить, что он играл роль технического кандидата губернатора на выборах 2013 г. и затем получил в качестве «награды» данную позицию. Эта история завершилась арестом Руслана Балагура, который обвиняется и в халатности, повлекшей гибель людей, и в злоупотреблении полномочиями в роли руководителя организации. Этими событиями тоже был очень недоволен центр, и, в частности, министр природных ресурсов и экологии Сергей Донской, негативно оценивавший действия лесной службы в крае.
Наконец, совсем уж скандальным сюжетом стала история с якобы подготовленной краевыми властями сдачей в аренду на 49 лет 115 тыс. га земли китайской компании. Трудно сказать, насколько серьезными были эти планы, но они получили нешуточный негативный резонанс и стали поводом для антигубернаторских выступлений. Особенно резко стала выступать ЛДПР, имеющая в Забайкалье довольно устойчивую электоральную поддержку и не преминувшая воспользоваться шансом, чтобы выступить против «распродажи Родины». Чувствительным вопросом для приграничного региона является, конечно, и приток иностранной рабочей силы, хотя, конечно, «китайская экспансия» остается темой скорее призрачной.
Нельзя сказать, что краевые власти не предпринимали никаких усилий для исправления ситуации. Константин Ильковский часто бывал в федеральном правительстве, постоянно пытался договориться о той или иной поддержке и выделении финансовых средств. Вероятно, региону не хватило бюджетных средств, а губернатору — управленческого опыта и лоббистских связей, чтобы избежать политической катастрофы.
Минорные тона экономики Забайкалья: от долговой нагрузки до спада в промышленности
В итоге анализ социально-экономической ситуации в Забайкалье по-прежнему и, в сущности, как всегда приходится проводить в минорных тонах. Из негативных и притом ожидаемых трендов в бюджетной сфере следует отметить наращивание долговой нагрузки. По ее уровню (82,7% к собственным доходам регионального бюджета) Забайкалье занимает15-е место в стране, а сам уровень является критическим. На Дальнем Востоке есть два региона с худшими показателями (Чукотка и Еврейская АО), но это, конечно, никак не утешает. Объем государственного долга вырос в прошлом году на 32,3%, т.е. проблема не решается, а только усугубляется. Константин Ильковский взял новые кредиты из федерального бюджета (рост задолженности на 60,45%), выросли и долги банкам (на 19,8%). Муниципалитеты, впрочем, были «скромнее», и повысили свой долг на 9,5%. Сумма государственного долга Забайкалья (26,5 миллиардов рублей) больше, чем в Иркутской области и Бурятии, а в сравнении с ДФО все-таки уступает Якутии, Хабаровскому краю и Амурской области. Кстати, соседняя Амурская область может считаться наиболее близким аналогом Забайкалья и тоже демонстрирует остроту своих финансовых проблем.
В социально-экономической ситуации прошедший год стал в Забайкалье просто чистым минусом, не продемонстрировав ни единой перспективы. Спад в промышленности составил 1,3%. Но это еще не так плохо, а вот инвестиции упали на 11% (только Хабаровский край в ДФО и Байкальском регионе показал худшие темпы). Строительные работы сократились и вовсе на 29,2% (на Дальнем Востоке и в Байкальском регионе хуже была динамика только в Еврейской АО). Спад в сельском хозяйстве, значимом для южных территорий края и, в частности, для бурятских районов, составил 5,2%.
Есть немало оснований говорить об объективных причинах ухудшения социального самочувствия. Так, реальные денежные доходы населения упали на 4,2%. Показатели розничной торговли, особенно чувствительные к уровню жизни и потребительскому поведению населения, снизились на 9,9% (негативная динамика на уровне Иркутской области и хуже всех регионов ДФО). Тем самым Забайкальский край, к сожалению, в полной мере оправдывал свой имидж депрессивного региона, имеющего весьма смутные перспективы, реализация которых к тому же бесконечно откладывается.
Финансово-бюджетная ситуация в регионе тем временем не претерпела резких изменений, но зато явная разбалансировка произошла в расходной политике. Что касается бюджетных доходов, то они немного выросли, да и центр продолжал оказывать региону немалую помощь. Так, рост бюджетных доходов составил 7,5%, в т.ч. собственных налоговых и неналоговых доходов — почти 8%. Заметно улучшилась ситуация с налогом на прибыль (рост на 13%), но его доля в собственных доходах бюджета (11,75%) остается очень низкой, свидетельствуя об отсутствии в регионе крупных и надежных налогоплательщиков. По наиболее важному источнику доходов — подоходному налогу роста практически не было (на 1,2%). Правда, регион смог серьезно поднять доходы от налога на имущество организаций (на 40,8%: четвертое место в России по динамике) и налога на добычу полезных ископаемых (на 26,35%). Интересно, что доля налога на имущество организаций в собственных доходах краевого бюджета даже больше, чем доля налога на прибыль.
Достаточно пропорционально выросли в регионе и поступления от федеральных трансфертов — на 7,2%. Почти без изменений остались объемы дотаций (сокращение на 0,8%), увеличились поступления от субвенций (на 8,8%). Но вот субсидии Забайкалью центр существенно урезал (на 20,9%). Последнее, вероятно, было следствием слабого лоббистского потенциала Забайкалья, а как раз средства от субсидий региону явно пригодились бы для точечного решения тех или иных проблем.
Одна из проблем Забайкалья — дефицит прорывных проектов
Что касается расходов краевого бюджета, то складывается ощущение, что Забайкалье не смогло грамотно и продуманно распорядиться своими средствами. Расходы выросли умеренно — на 5,6%, у региона остался немалый дефицит (-12,6%), но дело не в этом. Судя по всему, понимая рост социального недовольства, краевые власти пытались решить проблемы в бюджетной сфере. В этом процессе они резко подняли расходы на здравоохранение — на 23,3% (пятый по стране показатель роста, лучший в ДФО и Байкальском регионе). Значительный рост показали и расходы на социальную политику — на 11,8%: власти все-таки стремились решить проблемы льгот и субсидий населению. Но в то же самое время они сократили расходы на образование (на 3,1%), т.е. сферу, где как раз и проходили акции протеста и забастовки (доля расходов на образование в Забайкалье — 33,3% — седьмая по стране и наилучшая в ДФО и Байкальском регионе, а по общему образованию и вовсе четвертая в России, но сокращать расходы, вероятно, не следовало). Заметно были урезаны и без того небольшие расходы на культуру (на 6,7%) и физкультуру и спорт (на 20,5%). Кстати, протесты работников сферы культуры также стали одной из особенностей Забайкалья.
Ощущение непродуманного характера расходной политики складывается и при анализе положения с остальными статьями. Край стремился помочь сельскому хозяйству (рост расходов на 26,4%), учитывая также обстоятельства прошлогодней засухи. Немало средств направили на дороги (рост на 22,25%). Однако ЖКХ получило на 12% меньше средств, что, как мы помним, вылилось в срыв программы переселения из ветхого и аварийного жилья и в целом в недовольство граждан положением дел в этом секторе. При этом расходы на общегосударственные вопросы росли (на 4,5%) и, более того, на целых 10,2% выросли расходы на содержание главы субъекта и глав муниципальных администраций, что в кризисной ситуации выглядит весьма сомнительным решением. Только благополучный Сахалин позволил себе на Дальнем Востоке и в Байкальском регионе нарастить эти расходы в еще большей пропорции.
Получилось так, что краевые власти в прошлом году существенно изменили структуру краевого бюджета в его расходной части. Как ясно из сказанного выше, динамика по многим статьям была весьма резкой, что бросается в глаза на фоне всех остальных регионов. Так, роль наиболее крупной расходной статьи — образования сократилась, и, повторим еще раз, это имело критические последствия. Выше стало значение «экономических» статей, здравоохранения и социальной политики, однако, регион и его прежние власти это не спасло. Вероятно, властям Забайкалья еще придется самым серьезным образом анализировать свои финансы и решать, как ими правильно распорядиться, поскольку при Константине Ильковском расходная политика властей имела самые прямые и негативные социально-политические последствия. Как минимум, большего внимания требуют ЖКХ и образование.
Не входя в Дальневосточный федеральный округ, Забайкальский край не смог воспользоваться и теми инструментами развития, которые создаются в макрорегионе. Причем интерес к этим инструментам в Забайкалье велик и неизбежен, хотя бы по той причине, что этот регион не просто граничит с ДФО, но и уже много лет входит в общую с ДФО программу социально-экономического развития. Но это не стало причиной для того, чтобы сделать для Забайкалья исключение. Не сделано оно, как известно, и для Байкальского региона в целом, включающего Бурятию и Иркутскую область.
В этих условиях Забайкалью остается пока рассчитывать на использование механизма ТОР в проблемных моногородах. В этой связи заметна активность в одном из ключевых экономических центров региона — Краснокаменске, где работают структуры Росатома. В сущности, лоббистские возможности атомщиков и могли бы способствовать созданию на территории Забайкалья хотя бы одного специального экономического режима. Окончательное решение по этому вопросу до сих пор не принято, и первые ТОР в моногородах появились пока в других регионах (в т.ч. в Иркутской области), но шансы у Краснокаменска остаются высокими. Проект ТОР предполагает создание здесь и промышленного, и сельскохозяйственного кластеров. Кроме того, в самую проблемную категорию моногородов в Забайкалье входит ряд поселков — Новопавловск, Новоорловск, Первомайский и Жирекен. Они, в частности, получают субсидии на создание новых рабочих мест. Однако для создания ТОР такие моногорода слишком малы. Поэтому наиболее вероятной точкой роста остается все-таки Краснокаменск.
В то же время надеяться на сырьевые ФПГ Забайкалью трудно. Слишком многие проекты не были реализованы, или же их реализация затягивается. Самый главный из них — уникальное и крупнейшее в стране Удоканское месторождение медной руды в зоне БАМа — лишь сдвигается с мертвой точки. Структуры Алишера Усманова, давно уже получившие лицензию в нелегкой борьбе, продолжают договариваться о государственном софинансировании проекта, который в таком случае обретет, наконец, реальные шансы. Достигнуты договоренности о финансовой поддержке со стороны Внешэкономбанка. Вероятно, в проект все-таки войдет и «Ростех», имеющий25-процентный опцион.
Что касается ФПГ, которая уже реально приступила к работе в регионе, — «Норильского никеля», то результаты ее работы пока неоднозначны. С одной стороны, компания объявила об отказе от ряда неперспективных месторождений — Култуминского, Зергунского, Лугоканского и Серебряного. Остановлена работа и на Бугдаинском медно-молибденовом месторождении. С другой стороны, «Норильский никель» сосредоточивает усилия на Быстринском ГОКе в Газимуро-Заводском районе, что повышает его шансы, но запуск месторождения постоянно откладывается (государство, к тому времени, выполнило уже свои обязательства по строительству инфраструктуры для этого месторождения). Сейчас говорится о вводе ГОКа в строй в третьем квартале 2017 г. На сегодня это, вероятно, главная надежда Забайкалья и ключевой реалистичный инвестпроект, способный улучшить статистику. Потом на очереди будет и Удокан.
По остальным сырьевым проектам движения немного. Больше шансов имеет рост производства угля. Сейчас постепенно начинается освоение Зашуланского угольного месторождения (недалеко от границы с Бурятией), которым занимается совместное предприятие О.Дерипаски и китайской угольной компании Shenhua. В прошлом году компании подписали соглашение с краевыми властями. Но месторождение невелико, и добыча еще далеко не вышла на проектную мощность (составляющую шесть миллионов тонн в год). Подконтрольный структурам того же Олега Дерипаски Жирекенский молибденовый ГОК уже прекратил работу. Заглох проект той же ФПГ по освоению Чинейского железорудного месторождения в зоне БАМа.
Более оптимистично выглядит ситуация с активами угольной компании СУЭК — Апсатское месторождение, расположенное в зоне БАМа, постепенно выходит на проектную мощность (она должна составить 3 миллиона тонн угля в год). При общем кризисе добычи золота в Забайкалье — в сравнении с советскими временами, относительно устойчиво работают структуры ФПГ Р.Абрамовича в лице Highland Gold Mining. По крайней мене у них есть возрожденное к жизни после долгих лет простоя Новоширокинское месторождение в Газимуро-Заводском районе, где постепенно растет добыча золота. Но на Тасеевском месторождении золота в районе города Балей работа так и не началась, и Константин Ильковский заявлял в прошлом году о возможности отзыва лицензии у HGM, которая тем временем пытается продать актив.
Таким образом, проблемой Забайкалья остается дефицит прорывных проектов, которые могли бы существенно изменить социально-экономическую и финансово-бюджетную ситуацию. Освоение ресурсов зоны БАМа на севере региона могло бы сыграть такую роль, но идет очень медленно, и по тому же Удокану окончательного решения до сих пор нет. На основной части региона есть много некрупных месторождений различного сырья, к которым в кризисные годы теряют интерес инвесторы. Да и вообще история региона, например, в1990-е гг. — это история закрытия большинства месторождений, разрабатывавшихся в советские времена, — в связи с нерентабельностью и исчерпанием запасов. Пока от этой печальной истории Забайкалье ушло недалеко, некоторые рудники закрывались и в нулевые годы, и совсем недавно.
Смена политических команд на фоне региональных противоречий
На этом депрессивном фоне в Забайкалье начались очередные политические изменения. Завершился этап правления губернатора-«эсера», идет подготовка к внеочередным выборам. Как и следовало ожидать, команда Константина Ильковского вынужденно покидает свои посты, и Наталья Жданова явно не настроена на какие-либо компромиссы, стремясь продемонстрировать свое намерение изменить курс регионального правительства. Однако региональные проблемы не имеют быстрых решений, и когда-то Константин Ильковский тоже говорил о том, что ему досталось тяжелое наследство, справиться с которым за считанные годы нельзя. Основная часть проблем имеет объективный характер и вызвана слабой ресурсной базой и заброшенностью региона. Хотя, конечно, элементы застоя и пассивности в работе власти, в самом деле, были налицо в последние годы17-летнего правления Равиля Гениатулина, растерявшего авторитет и популярность. Проблемы ЖКХ и бюджетников, требующих свои законные зарплаты, продолжают преследовать и Наталью Жданову. Фактически и новые власти признают, что не имеют ресурсов, чтобы с ними справиться, а тем более, чтобы к выборам привести регион в полный порядок.
На предстоящих губернаторских выборах вряд ли следует ожидать сюрпризов, но нельзя и недоучитывать протестные настроения, снять которые одной лишь отставкой Константина Ильковского невозможно. К тому же возвращение к власти некоторых представителей «старой» команды не позволяет убедить жителей Забайкалья в том, что ситуация начнет меняться в лучшую сторону. В регионе активно действует КПРФ. Ее наиболее заметный представитель Николай Мерзликин, депутат законодательного собрания и бывший первый секретарь Читинского обкома КПСС, слабо проявил себя на губернаторских выборах 2013 г., но затем активизировался и постоянно выступал в роли критика Константина Ильковского. Возможно, он станет и кандидатом партии на выборах. Заметнее стал в регионе и депутат Госдумы от КПРФ Владимир Поздняков, который не является выходцем из Читы, но курирует регион и намерен бороться здесь за свое переизбрание. Другим важным игроком является в Забайкалье ЛДПР, которая тоже вряд ли останется в стороне от губернаторской кампании и, разумеется, будет проводить активную кампанию на думских выборах. Поэтому можно ожидать, что губернаторские выборы приобретут относительно конкурентный характер. Константин Ильковский когда-то успешно сыграл на эффекте новизны, посеяв в регионе немалые ожидания, однако повторить такой же сценарий Наталья Жданова уже не сможет, и ей нужна будет серьезная и содержательная аргументация в поддержку своего выдвижения на губернаторский пост.
В целом, несмотря на все проблемы, постепенная перспектива улучшения ситуации у Забайкалья все-таки имеется. По крайней мере, можно уже говорить о поэтапном вводе важнейших сырьевых проектов, сначала — Быстринского ГОКа, потом — Удокана. Но этот процесс растягивается на годы, и даже он не изменит качественным образом социально-экономическую и финансовую ситуацию. Регион по-прежнему нуждается и в создании новых производств (не сводящихся к добыче и вывозу сырья), и в использовании возможностей своего приграничного положения (конечно, не для нелегального вывоза леса и других ресурсов или же нелегальной китайской иммиграции). До сих пор же регион словно ходил по одному кругу, время от времени обращаясь к одним и тем же проектам и идеям. Учитывая уже случившуюся потерю контроля над общественно-политической ситуацией, выход из этого круга крайне необходим.
Смена губернатора теперь привела к частичному восстановлению позиций старых элит, сложившихся в регионе до прихода «варяга» Константина Ильковского в 2013 г. Новым главой региона стала спикер Законодательного собрания Наталья Жданова, работавшая вице-премьером краевого правительства и отвечавшая за социальную сферу при бывшем главе региона Равиле Гениатулине. Особая политическая интрига связана и с партийной принадлежностью губернатора. Константин Ильковский был единственным представителем «Справедливой России» в губернаторском корпусе, и теперь партия лишилась «своего» руководителя региона. Новый врио губернатора Наталья Жданова, как и в подавляющем большинстве субъектов РФ, представляет «Единую Россию».
«Забайкальская цепочка» неудач и сбоев
Ход событий в Забайкалье в последние годы иной раз кажется цепочкой из постоянных неудач и сбоев. Одной из «вечных» проблем осталось ЖКХ, из-за которого официально и «пострадал» Константин Ильковский. Причиной его отставки стали, как известно, претензии центра по поводу медленной реализации программы переселения из ветхого и аварийного жилья. Забайкалье показало худший результат по Дальнему Востоку и Байкальскому региону и
Другим больным вопросом Забайкалья оказалась социальная сфера. Хроническим явлением стали задержки заработной платы в бюджетной сфере, опять же на фоне требований центра по нормализации этой ситуации и повышению зарплат. Наиболее острая ситуация сложилась в сфере образования, приводя даже к забастовкам учителей. Регион не справлялся и с социальными выплатами. Например, в нем проходили пикеты многодетных матерей, протестовавших против задержек пособий. Срывались и выплаты на обеспечение содержания детей-сирот. Проблемы долгов по зарплате поразили, конечно, не только бюджетную сферу, но и промышленные предприятия. В частности, митинги протеста в этой связи отмечались на Сретенском судостроительном заводе. Наряду с политической оппозицией (особенно — КПРФ) и отдельными заметными общественными активистами, протесты поддерживали и профсоюзы, проводившие митинги против задержек заработной платы.
На этом, однако, список проблем Забайкальского края исчерпан не был. В регионе, где очень важна роль железной дороги, очень остро воспринимается ситуация с пригородными железнодорожными перевозками. Региональные власти тоже не смогли толком разрулить ситуацию, находясь в долгах перед Забайкальской пригородной пассажирской компанией (составивших около 400 миллионов рублей) и не видя иных вариантов, кроме повышения тарифов и сокращения поездов. Митинги против роста тарифов проводились, например, в январе 2016 г., когда стало ясно, что год от года ситуация лучше не становится.
Неудачно развивалась для региональных властей и ситуация с катастрофическими лесными пожарами, площади которых достигли в прошлом году десятилетнего максимума. На борьбу с пожарами был израсходован весь резервный фонд края. При этом объектом жесткой критики оказалась государственная лесная служба Забайкалья, глава которой Руслан Балагур был, в сущности, случайной фигурой на этом посту. Стоит напомнить, что он играл роль технического кандидата губернатора на выборах 2013 г. и затем получил в качестве «награды» данную позицию. Эта история завершилась арестом Руслана Балагура, который обвиняется и в халатности, повлекшей гибель людей, и в злоупотреблении полномочиями в роли руководителя организации. Этими событиями тоже был очень недоволен центр, и, в частности, министр природных ресурсов и экологии Сергей Донской, негативно оценивавший действия лесной службы в крае.
Наконец, совсем уж скандальным сюжетом стала история с якобы подготовленной краевыми властями сдачей в аренду на 49 лет 115 тыс. га земли китайской компании. Трудно сказать, насколько серьезными были эти планы, но они получили нешуточный негативный резонанс и стали поводом для антигубернаторских выступлений. Особенно резко стала выступать ЛДПР, имеющая в Забайкалье довольно устойчивую электоральную поддержку и не преминувшая воспользоваться шансом, чтобы выступить против «распродажи Родины». Чувствительным вопросом для приграничного региона является, конечно, и приток иностранной рабочей силы, хотя, конечно, «китайская экспансия» остается темой скорее призрачной.
Нельзя сказать, что краевые власти не предпринимали никаких усилий для исправления ситуации. Константин Ильковский часто бывал в федеральном правительстве, постоянно пытался договориться о той или иной поддержке и выделении финансовых средств. Вероятно, региону не хватило бюджетных средств, а губернатору — управленческого опыта и лоббистских связей, чтобы избежать политической катастрофы.
Минорные тона экономики Забайкалья: от долговой нагрузки до спада в промышленности
В итоге анализ социально-экономической ситуации в Забайкалье по-прежнему и, в сущности, как всегда приходится проводить в минорных тонах. Из негативных и притом ожидаемых трендов в бюджетной сфере следует отметить наращивание долговой нагрузки. По ее уровню (82,7% к собственным доходам регионального бюджета) Забайкалье занимает
В социально-экономической ситуации прошедший год стал в Забайкалье просто чистым минусом, не продемонстрировав ни единой перспективы. Спад в промышленности составил 1,3%. Но это еще не так плохо, а вот инвестиции упали на 11% (только Хабаровский край в ДФО и Байкальском регионе показал худшие темпы). Строительные работы сократились и вовсе на 29,2% (на Дальнем Востоке и в Байкальском регионе хуже была динамика только в Еврейской АО). Спад в сельском хозяйстве, значимом для южных территорий края и, в частности, для бурятских районов, составил 5,2%.
Есть немало оснований говорить об объективных причинах ухудшения социального самочувствия. Так, реальные денежные доходы населения упали на 4,2%. Показатели розничной торговли, особенно чувствительные к уровню жизни и потребительскому поведению населения, снизились на 9,9% (негативная динамика на уровне Иркутской области и хуже всех регионов ДФО). Тем самым Забайкальский край, к сожалению, в полной мере оправдывал свой имидж депрессивного региона, имеющего весьма смутные перспективы, реализация которых к тому же бесконечно откладывается.
Финансово-бюджетная ситуация в регионе тем временем не претерпела резких изменений, но зато явная разбалансировка произошла в расходной политике. Что касается бюджетных доходов, то они немного выросли, да и центр продолжал оказывать региону немалую помощь. Так, рост бюджетных доходов составил 7,5%, в т.ч. собственных налоговых и неналоговых доходов — почти 8%. Заметно улучшилась ситуация с налогом на прибыль (рост на 13%), но его доля в собственных доходах бюджета (11,75%) остается очень низкой, свидетельствуя об отсутствии в регионе крупных и надежных налогоплательщиков. По наиболее важному источнику доходов — подоходному налогу роста практически не было (на 1,2%). Правда, регион смог серьезно поднять доходы от налога на имущество организаций (на 40,8%: четвертое место в России по динамике) и налога на добычу полезных ископаемых (на 26,35%). Интересно, что доля налога на имущество организаций в собственных доходах краевого бюджета даже больше, чем доля налога на прибыль.
Достаточно пропорционально выросли в регионе и поступления от федеральных трансфертов — на 7,2%. Почти без изменений остались объемы дотаций (сокращение на 0,8%), увеличились поступления от субвенций (на 8,8%). Но вот субсидии Забайкалью центр существенно урезал (на 20,9%). Последнее, вероятно, было следствием слабого лоббистского потенциала Забайкалья, а как раз средства от субсидий региону явно пригодились бы для точечного решения тех или иных проблем.
Одна из проблем Забайкалья — дефицит прорывных проектов
Что касается расходов краевого бюджета, то складывается ощущение, что Забайкалье не смогло грамотно и продуманно распорядиться своими средствами. Расходы выросли умеренно — на 5,6%, у региона остался немалый дефицит (-12,6%), но дело не в этом. Судя по всему, понимая рост социального недовольства, краевые власти пытались решить проблемы в бюджетной сфере. В этом процессе они резко подняли расходы на здравоохранение — на 23,3% (пятый по стране показатель роста, лучший в ДФО и Байкальском регионе). Значительный рост показали и расходы на социальную политику — на 11,8%: власти все-таки стремились решить проблемы льгот и субсидий населению. Но в то же самое время они сократили расходы на образование (на 3,1%), т.е. сферу, где как раз и проходили акции протеста и забастовки (доля расходов на образование в Забайкалье — 33,3% — седьмая по стране и наилучшая в ДФО и Байкальском регионе, а по общему образованию и вовсе четвертая в России, но сокращать расходы, вероятно, не следовало). Заметно были урезаны и без того небольшие расходы на культуру (на 6,7%) и физкультуру и спорт (на 20,5%). Кстати, протесты работников сферы культуры также стали одной из особенностей Забайкалья.
Ощущение непродуманного характера расходной политики складывается и при анализе положения с остальными статьями. Край стремился помочь сельскому хозяйству (рост расходов на 26,4%), учитывая также обстоятельства прошлогодней засухи. Немало средств направили на дороги (рост на 22,25%). Однако ЖКХ получило на 12% меньше средств, что, как мы помним, вылилось в срыв программы переселения из ветхого и аварийного жилья и в целом в недовольство граждан положением дел в этом секторе. При этом расходы на общегосударственные вопросы росли (на 4,5%) и, более того, на целых 10,2% выросли расходы на содержание главы субъекта и глав муниципальных администраций, что в кризисной ситуации выглядит весьма сомнительным решением. Только благополучный Сахалин позволил себе на Дальнем Востоке и в Байкальском регионе нарастить эти расходы в еще большей пропорции.
Получилось так, что краевые власти в прошлом году существенно изменили структуру краевого бюджета в его расходной части. Как ясно из сказанного выше, динамика по многим статьям была весьма резкой, что бросается в глаза на фоне всех остальных регионов. Так, роль наиболее крупной расходной статьи — образования сократилась, и, повторим еще раз, это имело критические последствия. Выше стало значение «экономических» статей, здравоохранения и социальной политики, однако, регион и его прежние власти это не спасло. Вероятно, властям Забайкалья еще придется самым серьезным образом анализировать свои финансы и решать, как ими правильно распорядиться, поскольку при Константине Ильковском расходная политика властей имела самые прямые и негативные социально-политические последствия. Как минимум, большего внимания требуют ЖКХ и образование.
Не входя в Дальневосточный федеральный округ, Забайкальский край не смог воспользоваться и теми инструментами развития, которые создаются в макрорегионе. Причем интерес к этим инструментам в Забайкалье велик и неизбежен, хотя бы по той причине, что этот регион не просто граничит с ДФО, но и уже много лет входит в общую с ДФО программу социально-экономического развития. Но это не стало причиной для того, чтобы сделать для Забайкалья исключение. Не сделано оно, как известно, и для Байкальского региона в целом, включающего Бурятию и Иркутскую область.
В этих условиях Забайкалью остается пока рассчитывать на использование механизма ТОР в проблемных моногородах. В этой связи заметна активность в одном из ключевых экономических центров региона — Краснокаменске, где работают структуры Росатома. В сущности, лоббистские возможности атомщиков и могли бы способствовать созданию на территории Забайкалья хотя бы одного специального экономического режима. Окончательное решение по этому вопросу до сих пор не принято, и первые ТОР в моногородах появились пока в других регионах (в т.ч. в Иркутской области), но шансы у Краснокаменска остаются высокими. Проект ТОР предполагает создание здесь и промышленного, и сельскохозяйственного кластеров. Кроме того, в самую проблемную категорию моногородов в Забайкалье входит ряд поселков — Новопавловск, Новоорловск, Первомайский и Жирекен. Они, в частности, получают субсидии на создание новых рабочих мест. Однако для создания ТОР такие моногорода слишком малы. Поэтому наиболее вероятной точкой роста остается все-таки Краснокаменск.
В то же время надеяться на сырьевые ФПГ Забайкалью трудно. Слишком многие проекты не были реализованы, или же их реализация затягивается. Самый главный из них — уникальное и крупнейшее в стране Удоканское месторождение медной руды в зоне БАМа — лишь сдвигается с мертвой точки. Структуры Алишера Усманова, давно уже получившие лицензию в нелегкой борьбе, продолжают договариваться о государственном софинансировании проекта, который в таком случае обретет, наконец, реальные шансы. Достигнуты договоренности о финансовой поддержке со стороны Внешэкономбанка. Вероятно, в проект все-таки войдет и «Ростех», имеющий
Что касается ФПГ, которая уже реально приступила к работе в регионе, — «Норильского никеля», то результаты ее работы пока неоднозначны. С одной стороны, компания объявила об отказе от ряда неперспективных месторождений — Култуминского, Зергунского, Лугоканского и Серебряного. Остановлена работа и на Бугдаинском медно-молибденовом месторождении. С другой стороны, «Норильский никель» сосредоточивает усилия на Быстринском ГОКе в Газимуро-Заводском районе, что повышает его шансы, но запуск месторождения постоянно откладывается (государство, к тому времени, выполнило уже свои обязательства по строительству инфраструктуры для этого месторождения). Сейчас говорится о вводе ГОКа в строй в третьем квартале 2017 г. На сегодня это, вероятно, главная надежда Забайкалья и ключевой реалистичный инвестпроект, способный улучшить статистику. Потом на очереди будет и Удокан.
По остальным сырьевым проектам движения немного. Больше шансов имеет рост производства угля. Сейчас постепенно начинается освоение Зашуланского угольного месторождения (недалеко от границы с Бурятией), которым занимается совместное предприятие О.Дерипаски и китайской угольной компании Shenhua. В прошлом году компании подписали соглашение с краевыми властями. Но месторождение невелико, и добыча еще далеко не вышла на проектную мощность (составляющую шесть миллионов тонн в год). Подконтрольный структурам того же Олега Дерипаски Жирекенский молибденовый ГОК уже прекратил работу. Заглох проект той же ФПГ по освоению Чинейского железорудного месторождения в зоне БАМа.
Более оптимистично выглядит ситуация с активами угольной компании СУЭК — Апсатское месторождение, расположенное в зоне БАМа, постепенно выходит на проектную мощность (она должна составить 3 миллиона тонн угля в год). При общем кризисе добычи золота в Забайкалье — в сравнении с советскими временами, относительно устойчиво работают структуры ФПГ Р.Абрамовича в лице Highland Gold Mining. По крайней мене у них есть возрожденное к жизни после долгих лет простоя Новоширокинское месторождение в Газимуро-Заводском районе, где постепенно растет добыча золота. Но на Тасеевском месторождении золота в районе города Балей работа так и не началась, и Константин Ильковский заявлял в прошлом году о возможности отзыва лицензии у HGM, которая тем временем пытается продать актив.
Таким образом, проблемой Забайкалья остается дефицит прорывных проектов, которые могли бы существенно изменить социально-экономическую и финансово-бюджетную ситуацию. Освоение ресурсов зоны БАМа на севере региона могло бы сыграть такую роль, но идет очень медленно, и по тому же Удокану окончательного решения до сих пор нет. На основной части региона есть много некрупных месторождений различного сырья, к которым в кризисные годы теряют интерес инвесторы. Да и вообще история региона, например, в
Смена политических команд на фоне региональных противоречий
На этом депрессивном фоне в Забайкалье начались очередные политические изменения. Завершился этап правления губернатора-«эсера», идет подготовка к внеочередным выборам. Как и следовало ожидать, команда Константина Ильковского вынужденно покидает свои посты, и Наталья Жданова явно не настроена на какие-либо компромиссы, стремясь продемонстрировать свое намерение изменить курс регионального правительства. Однако региональные проблемы не имеют быстрых решений, и когда-то Константин Ильковский тоже говорил о том, что ему досталось тяжелое наследство, справиться с которым за считанные годы нельзя. Основная часть проблем имеет объективный характер и вызвана слабой ресурсной базой и заброшенностью региона. Хотя, конечно, элементы застоя и пассивности в работе власти, в самом деле, были налицо в последние годы
На предстоящих губернаторских выборах вряд ли следует ожидать сюрпризов, но нельзя и недоучитывать протестные настроения, снять которые одной лишь отставкой Константина Ильковского невозможно. К тому же возвращение к власти некоторых представителей «старой» команды не позволяет убедить жителей Забайкалья в том, что ситуация начнет меняться в лучшую сторону. В регионе активно действует КПРФ. Ее наиболее заметный представитель Николай Мерзликин, депутат законодательного собрания и бывший первый секретарь Читинского обкома КПСС, слабо проявил себя на губернаторских выборах 2013 г., но затем активизировался и постоянно выступал в роли критика Константина Ильковского. Возможно, он станет и кандидатом партии на выборах. Заметнее стал в регионе и депутат Госдумы от КПРФ Владимир Поздняков, который не является выходцем из Читы, но курирует регион и намерен бороться здесь за свое переизбрание. Другим важным игроком является в Забайкалье ЛДПР, которая тоже вряд ли останется в стороне от губернаторской кампании и, разумеется, будет проводить активную кампанию на думских выборах. Поэтому можно ожидать, что губернаторские выборы приобретут относительно конкурентный характер. Константин Ильковский когда-то успешно сыграл на эффекте новизны, посеяв в регионе немалые ожидания, однако повторить такой же сценарий Наталья Жданова уже не сможет, и ей нужна будет серьезная и содержательная аргументация в поддержку своего выдвижения на губернаторский пост.
В целом, несмотря на все проблемы, постепенная перспектива улучшения ситуации у Забайкалья все-таки имеется. По крайней мере, можно уже говорить о поэтапном вводе важнейших сырьевых проектов, сначала — Быстринского ГОКа, потом — Удокана. Но этот процесс растягивается на годы, и даже он не изменит качественным образом социально-экономическую и финансовую ситуацию. Регион по-прежнему нуждается и в создании новых производств (не сводящихся к добыче и вывозу сырья), и в использовании возможностей своего приграничного положения (конечно, не для нелегального вывоза леса и других ресурсов или же нелегальной китайской иммиграции). До сих пор же регион словно ходил по одному кругу, время от времени обращаясь к одним и тем же проектам и идеям. Учитывая уже случившуюся потерю контроля над общественно-политической ситуацией, выход из этого круга крайне необходим.