Иркутск
Улан-Удэ

Благовещенск
Чита
Якутск

Биробиджан
Владивосток
Хабаровск

Магадан
Южно-Сахалинск

Анадырь
Петропавловск-
Камчатский
Москва

Зависший на переходе

Ростислав Туровский о векторе развития Дальнего Востока в 2016 году

Зависший на переходе
Фото: ТАСС / Фотобанк ВЭФ

Ростислав Туровский

Доктор политических наук, профессор НИУ ВШЭ, научный редактор East Russia
Новации в условиях неопределенности
В 2016 году Дальний Восток оставался одним из главных приоритетов в региональной политике российского государства. В течение года регулярно принимались все новые решения, как системного, так и индивидуального характера, призванные привлечь инвестиции в макрорегион, ускорить запуск крупнейших проектов, повысить качество жизни населения, активизировать международное сотрудничество и др. Внимание Дальнему Востоку уже не в первый раз было уделено и в президентском послании Федеральному собранию. В то же время текущие социально-экономические процессы на Дальнем Востоке носили противоречивый характер. Становится ясным, что принимаемые государством меры реализуются очень медленно и не имеют моментального эффекта. Дальний Восток не смогли обойти стороной кризисные процессы, и макрорегион не только не демонстрировал опережающего развития, но и по ряду показателей заметно отставал.

Тем временем дальневосточная политика федерального центра все острее начинает нуждаться в более продуманном и выверенном системном подходе. Множество решений разного города и масштаба не всегда складывается в единую схему, работающую на конечный положительный результат. Не случайной в этой связи стала идея разработки и принятия специального закона о развитии Дальнего Востока. Эта идея встретила позитивную реакцию Минвостокразвития и продвигается думским комитетом по региональной политике и проблемам Севера и Дальнего Востока во главе с коммунистом Николаем Харитоновым. Сама по себе кодификация дальневосточной политики – вопрос спорный, поскольку управление региональным развитием – это гибкий творческий процесс, который невозможно загнать в рамки какого-либо нормативного акта. Скорее растет потребность в разработке новой и при том реалистичной стратегии развития этой территории.

На данном этапе основным документом дальневосточной политики остается государственная программа социально-экономического развития Дальнего Востока и Байкальского региона. Однако в условиях финансовых ограничений полагаться только на эту программу было бы неправильным. Обновленная версия государственной программы, утвержденная в прошлом году, предполагает существенно урезанное финансирование. Сама ее структура стала более сложной (три ФЦП вместо двух и пять подпрограмм вместо одной), но денег от этого не прибавляется. Сокращение финансирования по линии госпрограммы начинается с 2017 г. (на который выделено всего 15,4 миллиардов рублей), а далее предполагается небольшой рост финансирования, которого, учитывая нынешние практики принятия правительственных решений, может и не произойти. Не случайно Минвостокразвития стало прямо обращаться к частным инвесторам, предлагая им включаться в софинансирование проектов. В то же время важным прорывом в дальневосточной политике в части использования в ней программного подхода стало решение правительства об обязательном наличии «дальневосточных разделов» во всех государственных программах и ФЦП, имеющих региональную составляющую. Согласование этих разделов способствует и росту аппаратного веса Минвостокразвития.

Важнейшим направлением системного характера, которым небезуспешно занимается федеральное правительство, является снижение инфраструктурных ограничений. Прежде всего, прорывом стало оформленное в виде федерального закона решение о выравнивании энерготарифов, высокий уровень которых является сильнейшим сдерживающим фактором для развития макрорегиона. Предполагается, что в среднем тарифы на Дальнем Востоке снизятся на 30%, а наиболее резкое снижение тарифов произойдет на Чукотке, Сахалине и в Якутии. 2017 год станет тестовым для этого решения, поскольку пока в некоторых регионах продолжается рост тарифов, и ценность выравнивания может быть нивелирована, если оно просто будет означать возвращение к старым тарифам, которые отнюдь не были низкими. Кроме того, на Дальнем Востоке продолжается рост тарифов на услуги ЖКХ, который, согласно правительственному распоряжению, произойдет с 1 июля (в наибольшей степени повышение затронет Якутию и Камчатку).

Есть своя неоднозначность и в решении проблемы транспортной доступности макрорегиона. В частности, тема авиадоступности остается в центре внимания властей (она входила и в число поручений Владимира Путина), но более острый характер прибрела проблема государственного субсидирования авиаперевозок.

В политике государства, направленной на ускоренное развитие Дальнего Востока, по итогам прошлого года можно выделить ряд новаций.

Во-первых, более внятный характер приобрела политика, нацеленная на создание точек роста на базе отдельных городских центров Дальнего Востока. Одной такой точкой роста призван стать Комсомольск-на-Амуре, в отношении которого утвержден долгосрочный план социально-экономического развития. Другой подобной точкой роста со своим планом видится город Свободный в Амурской области. Важно, что власти не делают ставки на столицы регионов и стремятся оживить среднего размера промышленные города, которые больше нуждаются в стимулах для развития.

Во-вторых, режим Свободного порта, который поначалу относился к Владивостоку, начал приобретать более широкое распространение. В результате свободные порты возникли в Хабаровском крае, на Камчатке, Сахалине и Чукотке. Региональные власти приняли активно работать с потенциальными инвесторами Свободных портов (что особенно заметно в случае Ванино в Хабаровском крае), со стороны Сахалина появились инициативы о включении в режим Свободного порта еще большего числа городов. Однако в истории Свободных портов сложной проблемой осталось введение упрощенного визового режима: только к концу года правительство пришло к внутреннему согласию и одобрило соответствующий законопроект, в связи с чем дело сдвинулось с мертвой точки.

В-третьих, стартовала реализация беспрецедентного проекта по раздаче бесплатных гектаров дальневосточной земли. Этот проект вводился постепенно, расширялся круг тех, кто может получить землю (с 1 февраля 2017 г. это право получили все жители России). Как часто случается в нашей законотворческой практике, закон потом пришлось еще и корректировать, уточняя правила предоставления участков, ограничения, полномочия региональных властей и др. Возникало немало препятствий и шероховатостей при реализации механизма предоставления земли, в связи с чем вспыхивали споры с участием различных органов власти, самих жителей Дальнего Востока и др. В целом можно сказать, что проект состоялся, но не приходится ожидать, что раздача земель примет массовый характер.

Разумеется, в связи с законом о «дальневосточном гектаре» не начнется никакой значимой миграции на Дальний Восток, но оживить его нынешнюю систему землепользования вполне возможно. Что же касается демографии, то появилась концепция демографического развития ДФО, подготовленная Минвостокразвития. Как любой бюрократический документ, пытающийся регулировать естественные и почти не поддающиеся государственному управлению процессы, она имеет свои встроенные изъяны. Поэтому пока возможности для прироста населения на Дальнем Востоке остаются туманными: естественный прирост обеспечивает главным образом Якутия, а внешние миграции, если они и начнутся, то вызовут противоречия в обществе.


Перезагрузка не прекращается
Среди обозначившихся ранее тенденций в развитии Дальнего Востока и формировании государственной политики в отношении макрорегиона следует, во-первых, выделить продвижение инфраструктурных проектов, многие из которых способствуют укреплению традиционной транзитной функции прибрежных регионов ДФО. Одним из крупнейших инвестиционных проектов является строительство газопровода «Сила Сибири», хотя с его завершением и объемами инвестиций не все ясно (да и потребности Китая в российском газе могут сократиться). Ведутся работы над очередным расширением уже состоявшегося нефтепровода ВСТО, поставки по которому все в большей степени ориентируются на потребности Китая.

Во-вторых, продолжается «перезагрузка» рыбной промышленности. Новый федеральный закон вводит, в частности, т.н. «инвестиционные» квоты, а также увеличивает период закрепления квот до 15 лет. Значительное внимание начинает уделяться прибрежному рыболовству, что призвано оживить деятельность некрупных производителей. Формируется целый ряд инициатив по созданию рыбопромышленных кластеров, где опорными регионами считаются Приморье, Сахалин и Камчатка. В результате реализации этих проектов на Дальнем Востоке могут, наконец, появиться крупная рыбопереработка (в т.ч. с ориентацией на рынки европейской части России) и холодильно-складские помещения. Одновременно с этим уже начинается передел собственности в рыбной отрасли, где крупные игроки меняют своих хозяев. В правительстве же для управления процессами в отрасли была создана подкомиссия по вопросам рыбохозяйственного комплекса во главе с Юрием Трутневым – в составе правительственной комиссии по развитию Дальнего Востока.

В-третьих, реализуется функция Дальнего Востока, как важного для России центра международного сотрудничества. Восточный экономический форум оказался ключевой, но не единственной площадкой: развитие Дальнего Востока оказалось, например, в центре внимания Петербургского международного экономического форума, а «дальневосточный» вице-премьер Юрий Трутнев возглавлял российскую делегацию на Всемирном форуме в Давосе (в составе делегации ездил и министр по развитию Дальнего Востока Александр Галушка).

При этом роль ключевых партнеров России играли Япония и Китай (президент Владимир Путин посещал с визитами оба государства), и в прошлом году заметно больше внимания стало уделяться Японии. Россия все больше рассчитывает на приток японских инвестиций, что вылилось в большое число переговоров, различных меморандумов и соглашений, подписанных сторонами. В частности, возник план создания совместного российско-японского инвестиционного фонда. Отдельным вопросом стала организация совместной экономической деятельности России и Японии на Курильских островах. Впрочем, при всех попытках диверсифицировать отношения между Россией и странами АТР, Китай оставался крупнейшим торговым партнером, и на его актуальные и вероятные потребности в российском сырье возлагались большие надежды. Появилась международная правительственная комиссия по сотрудничеству и развитию Дальнего Востока России и Северо-Востока КНР. Одновременно с этим российская сторона стала предметно заниматься вопросами развития приграничных территорий ДФО, утвердив соответствующий план. Фактически, учитывая прохождение государственной границы, речь идет именно о российско-китайском приграничном сотрудничестве. Старт строительства моста через Амур в районе Благовещенска стало в этой связи важным символическим шагом.

В-четвертых, продолжалось расширение списка территорий опережающего развития, ставших первым собственным механизмом развития Дальнего Востока (хотя и распространенным впоследствии на моногорода по всей стране). Особенностью прошлого года стало создание ТОР под крупные сырьевые и промышленные проекты, с реализацией которых ранее были связаны организационные и финансовые проблемы. Это – ТОР «Южная Якутия» (пока ориентированная главным образом на угольный бизнес) и ТОР «Большой Камень» в Приморском крае (проект верфи «Звезда», усиленно лоббируемый Игорем Сечиным). Кроме того, относительно небольшие ТОР возникли в новых регионах – две ТОР на Сахалине (аграрная и туристско-рекреационная) и одна в Еврейской АО (со смешанной специализацией). Постепенно решались вопросы о создании ТОР для крупных проектов нефтегазовой отрасли в Амурской области и Приморском крае. В результате совсем без ТОР на Дальнем Востоке осталась только Магаданская область, а в остальном был обеспечен полный территориальный охват.

В-пятых, государство продолжало принимать решения о поддержке различных дальневосточных проектов и предоставлении им субсидий. Все более заметную роль в этом процессе играл Фонд развития Дальнего Востока и Байкальского региона. В процессе принятия решений заметное внимание уделялось АПК, например, свиноводческому комплексу в Приморском крае (ТОР «Михайловский»), производственным и логистическим комплексам в Амурской области (ТОР «Белогорск»), свиноводству (а также пивоварению) на Камчатке. Разумеется, не обошлись без внимания и сырьевые проекты, связанные с добычей полезных ископаемых, – золота (Магаданская и Амурская области, Якутия, Камчатка), угля (Якутия и Хабаровский край, где, кроме того, будет построен очередной угольный портовый терминал), алмазов и железной руды (Якутия). Немалые средства пойдут на строительство жилья в Большом Камне. Получали поддержку федерального центра проекты газопереработки в Амурской области, лесопереработки в Хабаровском крае, производства минеральных удобрений в Приморском крае. Как правило, государственная поддержка ключевых проектов была взаимосвязана с интересами крупных столичных ФПГ, как государственных («Роснефть», «Газпром», АЛРОСА), так и частных («Полюс», «Колмар», СУЭК, СИБУР, «Петропавловск», «Русагро» и др.).

Особое внимание уделялось проектам, призванным обеспечить надежные связи Дальнего Востока с остальной территорией страны, а также его внутреннюю коммуникационную связность. Например, государство поддержало создание логистического хаба «Почты России» в Хабаровске, расширение парка малой авиации компании «Аврора» (группа «Аэрофлота»). Признаком повышенного внимания к инфраструктуре Дальнего Востока стала «распечатка» для этих целей Фонда национального благосостояния (ФНБ): помимо давно известных проектов модернизации БАМа и Транссиба, сюда добавились транспортный узел «Восточный – Находка», реконструкция аэропорта в Хабаровске, строительство линий электропередачи в Магаданской области.

При всем обилии проектов и при очень разных их масштабах, общей позитивной характеристикой становится создание в ДФО новых производств, что способно обеспечить диверсификацию дальневосточной экономики и повысить глубину переработки производимого сырья.


Красивая бумага и жесткие реалии
Однако еще одним итогом года является усиление противоречия между количеством заявленных проектов и реальными результатами. Многие проекты продолжают существовать на бумаге или медленно проходят «нулевой цикл», не все особые режимы фактически заработали. Не заметно, чтобы на государственном уровне проводился серьезный анализ первых результатов и возникающих проблем, препятствующих улучшению инвестиционного климата на Дальнем Востоке. Полезная практика немногочисленных, но действительно работающих и при этом тщательно анализируемых пилотных проектов подменяется постоянным продуцированием все новых инициатив и созданием позитива в информационном поле. Притом основная часть решений принимается в интересах близких к федеральным властям крупных ФПГ, получающих льготные условия для своей работы на Дальнем Востоке и продвижения своей продукции в АТР. Но кумулятивный эффект для собственно ДФО, его населения и бизнеса пока не просматривается. Кроме того, обозначилась определенная политическая изоляция дальневосточного блока российского правительства: сам по себе блок активен и добивается немалых успехов в продвижении предлагаемых им решений, но появляется все больше критики со стороны других ведомств, все больше попыток оспорить эффективность дальневосточной политики и урезать ее финансирование.

По итогам 2016 года нельзя, например, говорить об опережающем развитии Дальнего Востока в промышленной сфере. Дальний Восток продемонстрировал почти такой же показатель, как Россия в целом, свидетельствующий о стагнации в экономике (минимальный промышленный рост на 1% на Дальнем Востоке, символически даже отстающий от 1,1% по России). Главным драйвером промышленного роста оставался при этом ключевой нефтегазовый регион – Сахалин. Хорошие темпы роста демонстрировала Камчатка, неплохо обстояли дела в Якутии и Хабаровском крае. Напротив, вниз ушли показатели промышленности Приморского края, Амурской области, а также двух экономически самых слабых регионов – Чукотки и Еврейской АО. Опережающий рост отмечался в «обычном» сырьевом секторе – добыче полезных ископаемых, тогда как более «продвинутые» отрасли в лучшем случае стагнировали.

Ситуация в сельском хозяйстве на Дальнем Востоке и вовсе выделялась в худшую сторону (индекс составил 98,4%) на фоне роста по стране в целом, связанного с политикой импортозамещения (на 4,8%). В агропромышленном комплексе рост показывал Сахалин, но результаты Амурской области и Хабаровского края тянули отрасль вниз. Тем самым нельзя говорить о решении задачи по продовольственному самообеспечению макрорегиона, не говоря уже про развитие экспорта.

В сущности, пока на Дальнем Востоке можно говорить о росте лишь в тех отраслях, которые развиваются в соответствии с особенностями российской экономики и без какой бы то ни было связи с особыми экономическими режимами. Прежде всего, это ТЭК (где, однако, финансовые показатели пошли вниз вместе с ценами на мировых рынках) и транспортный комплекс (в связи с растущим вывозом сырья из России). При этом инвестиционный климат в ДФО не меняется. По данным за январь-сентябрь 2016 г., объемы инвестиций в основной капитал упали на Дальнем Востоке еще больше, чем по России в целом (93,2% и 97,7% соответственно). Инвестиционный рост показала, прежде всего, Якутия (а также Камчатка и Чукотка), тогда как показатели Сахалина, Приморья, Магаданской области, Еврейской АО пошли вниз. О наличии хотя бы слабых позитивных тенденций свидетельствует разве что сохранение прежнего объема строительных работ (99,8%, при общероссийском спаде - 95,7%). Строительный сектор вырос в той же Якутии, а также в Приморье и на Камчатке, но на Сахалине и Колыме результаты пошли резко вниз.

Таким образом, на основании итогов 2016 г. нельзя сделать вывод о том, что в ДФО реально заработали механизмы опережающего развития, и начался приток инвестиций. Макрорегион по-прежнему находится в зависимости от изменчивого положения российского сырьевого сектора на мировых рынках.

Не приходится говорить и о решении задачи по повышению уровня жизни дальневосточников. Напротив, спад реальных денежных доходов на Дальнем Востоке оказался еще резче общероссийского (по итогам января-ноября, 93,3% и 94,5% соответственно). Больше всего уровень жизни падает в самых удаленных и/или экономически слабых регионах (Камчатка, Чукотка, Магаданская область, Еврейская АО). Дальний Восток оказался еще и общероссийским лидером по объемам задолженности по заработной плате, которая к 1 декабря превысила 1,1 миллиардов рублей. Именно три региона ДФО составили первую тройку всероссийского антирейтинга – с Приморским краем в роли безусловного лидера и следующими за ним Амурской областью и Хабаровским краем.

На этом фоне позитивно выглядит только финансово-бюджетная ситуация, что на самом деле тоже соответствует общероссийским трендам, когда бюджетные доходы регионов выросли. Правда, объем доходов, полученных консолидированными бюджетами субъектов ДФО, тоже упал по итогам года, составив 97,7% от уровня 2015 г. (в то время как по России в целом доходы региональных бюджетов выросли на 6,6%). Что касается собственных налоговых и неналоговых доходов субъектов, то их индекс составил 96,8% (по России – 108,7%). Однако в данном случае «виноват» только один регион – Сахалин, где в результате падения мировых цен на энергоносители бюджетные доходы резко упали. Во всех остальных регионах отмечался рост доходов, в т.ч. в субъектах с наиболее крупными (помимо Сахалина) бюджетами – Якутии, Приморском и Хабаровском краях. Все три указанных региона показали, в частности, отличный рост поступлений от налога на прибыль. Важно отметить, что на Дальнем Востоке оказались выше общероссийских темпы прироста поступлений от подоходного налога и акцизов, а спад поступлений от налога на прибыль объяснялся только особой ситуацией на Сахалине.

Одновременно и федеральный центр помогал макрорегиону и практически сохранил для ДФО прежние объемы трансфертов (индекс составил 99,3%), тогда как по России сокращение было довольно существенным (97,6% от уровня 2015 г.). Иными словами, центр продолжает финансово поддерживать Дальний Восток, что позитивно сказывается на состоянии региональных бюджетов. В ряде регионов, вопреки общероссийским тенденциям, происходил заметный рост трансфертов (Камчатка, Чукотка, Магаданская область), но в Приморском крае и Амурской области их объемы все-таки заметно упали.


Экономия отражается на самочувствии
При неплохом состоянии региональных бюджетов власти на Дальнем Востоке стали больше экономить, о чем свидетельствовало снижение бюджетных расходов (составили 96,8% к уровню 2015 г., тогда как по России в целом выросли на 4,8%). Дополнительные доходы были использованы многими регионами для преодоления хронического дефицита и решения долговых проблем. Поэтому по ДФО в целом бюджетные доходы и расходы практически сошлись, что свидетельствует о хорошей бюджетной сбалансированности. По итогам прошлого года немного снизился (на 2,2%) совокупный госдолг субъектов ДФО (активнее всех на снижение госдолга работали Приморский край, Камчатка и Чукотка, но у Якутии, которая и без того отличается самым большим госдолгом в ДФО, его размер вырос). Еще больше снизился муниципальный долг (составил 92,4% к уровню 2015 г.).

В то же время политика бюджетной экономии не оказала сильного негативного влияния на финансирование какой-либо отрасли. Резко упали только расходы на сельское хозяйство, но и в данном случае это объясняется их сокращением на Сахалине, резко нарастившим этот вид расходов в 2015 г. Из социальных статей обращает на себя внимание снижение расходов на здравоохранение, но темп снижения был чуть меньше, чем по России в целом. Заметно, что рост расходов по большинству направлений был скромнее общероссийского (образование, социальная политика, ЖКХ, дорожное хозяйство), но все-таки это был рост. При этом минимально выросли расходы на образование и ЖКХ, а максимально – на дороги.

Таким образом, регионы ДФО в целом улучшили показатели своих бюджетов, и с точки зрения финансовой «бухгалтерии» завершили год очень хорошо. Главным исключением выглядит Сахалин, но в любом случае его бюджет остается вторым по размерам в ДФО после якутского. Однако стремление к достижению бюджетного баланса не позволило решить задачи, связанные с существенным повышением социально значимых расходов.

Неудивительно, что ситуация в общественном мнении Дальнего Востока, как это показали итоги выборов 18 сентября, тоже осталась противоречивой. Как и прежде, ДФО отличился низкой явкой и повышенным фоном оппозиционных настроений. Показатели явки были ниже средних по стране почти во всех регионах (кроме Якутии и Чукотки), и в большинстве регионов ДФО не достигли и 40%. Только на Чукотке голосование за «Единую Россию», как обычно, превысило средний по стране показатель, а во всех остальных регионах поддержка «партии власти» составила менее 50% (в т.ч. менее 40% в Амурской области, Приморском и Хабаровском краях). Отличительной чертой ДФО осталась самая высокая в России популярность ЛДПР, которая добилась лучшего по стране результата в Амурской области (и третьего по стране – в Хабаровском крае). Только в Якутии результат ЛДПР был хуже среднероссийского. Аналогично только Камчатка и Чукотка продемонстрировали результаты голосования за КПРФ ниже средних по стране. Обычно КПРФ отставала в дальневосточных регионах от ЛДПР, но ее электорат также был существенным. Якутия же выделилась третьим по стране результатом голосования за «Справедливую Россию» (но эта партия в ДФО как раз выступила слабо, превысив среднероссийский результат только в Якутии и Магаданской области).

Таким образом, основные тенденции социально-экономического и общественно-политического развития Дальнего Востока в 2016 г. существенно не изменились. По-прежнему наблюдался «опережающий» рост числа утвержденных и поддержанных государственными органами проектов, в то время как реальных изменений не наблюдалось, и некоторые показатели даже демонстрировали негативную динамику. Более того, сложившаяся экономика Дальнего Востока наглядно продемонстрировала и исчерпание своих возможностей, и уязвимость от внешних рынков, что привело к резкому ухудшению финансовых показателей единственного региона-донора – Сахалина. Социальная ситуация на Дальнем Востоке лучше явно не стала, и фон оппозиционных настроений остался повышенным. Дальний Восток продолжает переживать противоречивый переходный период, когда новые решения федеральных властей еще по большому счету не заработали, а существующее положение дел оставляет желать много лучшего.