Иркутск
Улан-Удэ

Благовещенск
Чита
Якутск

Биробиджан
Владивосток
Хабаровск

Магадан
Южно-Сахалинск

Анадырь
Петропавловск-
Камчатский
Москва

Колыма в 2016-м: в поисках стратегии устойчивого развития

Ростислав Туровский о векторе развития восточных регионов России

Колыма в 2016-м: в поисках стратегии устойчивого развития

Ростислав Туровский

Доктор политических наук, профессор НИУ ВШЭ, научный редактор East Russia
Прошедший год для Магаданской области оказался в определенном смысле переходным. Региональное развитие по-прежнему во многом зависело от добычи драгоценных металлов. При этом в 2015 г. на Колыме был запущен новый крупный проект – месторождение «Павлик» (группа «Арлан»), обеспечившее прирост показателей в горнодобывающей отрасли. Новым и еще более крупным проектом станет в ближайшие годы Наталкинское месторождение золота (компания «Полюс»), но до его запуска еще должно пройти немалое время. Поэтому 2016-й год оказался, с одной стороны, годом, на результаты которого продолжали оказывать влияние старые проекты и, с другой стороны, годом новых надежд. Но непосредственно в ушедшем году каких-либо качественных сдвигов в регионе не отмечалось.


На достижениях прошлых лет

Ярче всего о возникновении «паузы» в региональном развитии свидетельствуют данные об инвестициях, которые в прошлом году в Магаданской области резко упали – на 41% (по данным за январь-сентябрь 2016 г.). Аналогично резкий спад случился и в строительном секторе, где объемы работ за год сократились на 29%. Все это – явное свидетельство завершения запуска новых месторождений золота, после чего наступил временный спад. Основные показатели функционирования региональной экономики тем временем мало изменились, но все-таки оказались в «плюсе». Так, промышленность показала рост на 1,6%, а сельское хозяйство (которое, правда, является на Колыме слаборазвитым) – на 2,2%.

По итогам 2015 г. Магаданская область вошла в двадцатку лучших регионов страны по оцениваемому правительством уровню эффективности региональной власти. Появление новых сырьевых производств и успешное функционирование старых (прежде всего, в той же сфере добычи золота и серебра) оказало очень позитивное влияние на наполнение регионального бюджета, хотя финансово-бюджетная ситуация в Магаданской области остается противоречивой, в особенности из-за накопленной долговой нагрузки. Тем не менее, в прошлом году регион смог существенно увеличить свой бюджет, доходы которого составили 32,9 миллиардов рублей, в т.ч. собственные налоговые и неналоговые доходы – 23,4 миллиардов рублей (71,2% от всех доходов). Тем самым уровень дотационности региона остается значительным, но немного понизился. Магаданская область продемонстрировала лучшую на Дальнем Востоке динамику налоговых и неналоговых доходов, выросших в 2016 г. на 25,8% (пятое место по динамике по всей стране). В целом доходы региона выросли на 20,5% - это был четвертый показатель по регионам России и опять же лучший в ДФО. В первую очередь рост был обеспечен за счет ведущих предприятий региона, обеспечивших рекордное увеличение поступлений от налога на прибыль - в полтора раза. В результате объемы поступлений от налога на прибыль в региональном бюджете почти сравнялись с поступлениями от подоходного налога, которые тоже выросли (на 11,7%). Важным для региона налогом, учитывая его специализацию на добыче драгоценных металлов, оставался и налог на добычу полезных ископаемых, поступления от которого тоже существенно выросли.

Одновременно и федеральный центр оказывал Магаданской области значительную финансовую помощь, от которой Колыма всегда существенно зависела (но теперь, благодаря положительным сдвигам в промышленном секторе, эта зависимость падает). Совокупные поступления федеральных трансфертов увеличились на 13,3%. С одной стороны, федеральное правительство дало Магаданской области немного меньше дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности (на 3,1%), что косвенно свидетельствует об улучшении финансовой ситуации в регионе, а также соответствует общероссийским тенденциям. Уменьшились поступления по линии субвенций (на 5%). С другой стороны, центр щедро наделил Магаданскую область большими объемами субсидий, идущих на реализацию различных проектов, - эти поступления выросли почти на 70%, обеспечив тем самым и общий рост федеральной финансовой поддержки региона.

Однако улучшение финансовой ситуации не дает в условиях Магаданской области моментальных эффектов при финансировании тех или иных значимых бюджетных статей. В регионе накопились финансовые проблемы прошлых лет, и достижения прошлого года позволили, наконец, приступить к их решению. Одной из таких проблем является крупный для данного региона государственный долг, составляющий по итогам 2016 г. 12,1 миллиардов рублей. В минувшем году государственный долг Магаданской области остался на том же уровне (муниципальный долг, составляющий 2,1 млрд. рублей, уменьшился более чем на 10%). Особенностью региона остается преобладание в структуре долга банковских кредитов. Как и большинство регионов, Магаданская область работала над уменьшением зависимости от банковских кредитов, но при этом нарастила объемы кредитов бюджетных. Неудивительно, что рост затрат на обслуживание долга в регионе вырос на четверть, и на сегодняшний день доля затрат по этой статье в Магаданской области является наибольшей среди всех регионов Дальнего Востока (4,2% бюджетных расходов).

Увеличение бюджетных доходов также позволило Магаданской области решить традиционную проблему бюджетного дефицита и завершить год со сбалансированным бюджетом. Поэтому региональные власти экономили средства и нарастили расходы всего лишь на 3%. В конечном итоге это позволило сформировать реалистичный сбалансированный бюджет, что нельзя не признать крупным достижением прошлого года. Экономия достигалась за счет расходов на ЖКХ, упавших на 18,8%. В регионах Крайнего Севера расходы на ЖКХ всегда велики по объективным причинам, но Магаданская область, вероятно, должна была выбирать, на что тратить, а на что не тратить свои деньги.

В то же время приоритетом для региональных властей стали социальные статьи, что отчасти можно объяснить политикой, типичной для предвыборного периода. По обеим ведущим статьям расходов – образованию и здравоохранению – был обеспечен рост (на 2,8% и 6,1% соответственно), и в целом социальные расходы составили около половины бюджетных расходов. Примечателен еще более значительный рост расходов на социальную политику – на 11,4%. Наряду с социальной сферой, в центре особого внимания региональных властей оказались дороги, расходы на которые увеличились на 16,7%. Больше внимания стали уделять и финансированию сельского хозяйства (рост расходов на 8,6%). Таким образом, в условиях выросших бюджетных доходов Магаданская область сбалансировала бюджет за счет снижения расходов на ЖКХ, но при этом не стала экономить на остальных статьях.

Однако социальная ситуация в Магаданской области остается сложной. Успехи сырьевого сектора не оказали влияния на положение большинства жителей региона, в частности, - тех, кто живет в региональной столице. Напротив, социальная ситуация в условиях удаленного северного региона остается уязвимой. Это продемонстрировал весьма резкий спад реальных денежных доходов, выделяющийся в худшую сторону даже с учетом негативной общероссийской тенденции (на 13,2%, по данным за январь-ноябрь 2016 г.). В частности, те же успехи в добыче золота не оказывают прямого влияния на повседневную жизнь и доходы большинства граждан. Неудивительно, что с социальным самочувствием жителей Магаданской области остаются заметные проблемы, и это отразили итоги думских выборов, хотя в целом они оказались вполне благоприятными для властей. Не удается Магаданской области пока добиться принятия на федеральном уровне закона, позволяющего разрешить добычу россыпного золота частным предпринимателям. Этот промысел нуждается и в развитии, и в декриминализации, но за ним нет мощных лоббистов, и потому назревшее решение откладывается.


Застрявшие в сетях

Тем временем ставка на крупную промышленную золотодобычу остается наиболее естественным и успешнее всего развивающимся направлением региональной экономики. После успешного запуска месторождения «Павлик» на первый план вновь выходит ключевой и не раз откладывавшийся проект Наталкинского месторождения, запуск которого обеспечит существенный рост добычи в регионе и станет крупным событием для всей отрасли. Федеральные власти вновь подтвердили свои намерения оказывать компании «Полюс» помощь при развитии этого проекта. Соответствующее распоряжение было подписано по итогам одного из правительственных совещаний, и оно предусматривает выделение почти 9,9 миллиардов рублей на строительство инфраструктуры, причем в весьма короткий период до 2018 г. Речь идет о решении старой проблемы строительства электросетей и подстанции, из-за которой проект буксовал много лет, тогда как бывшим собственникам «Полюса» пробить его решение никак не удавалось.

Но, судя по всему, решение вопроса об энергетической инфраструктуре для Наталки не будет легким и сейчас. В течение года остро встал вопрос о вводе в эксплуатацию линии электропередачи «Оротукан – Палатка – Центральная»: возникла проблема с техническим присоединением ЛЭП к сетям «Магаданэнерго» (эта компания относится к «РАО ЭС Востока») и его стоимостью. В этом вопросе проявились разногласия между «Магаданэнерго» и «Дальневостчоной энергетической управляющей компанией»: ситуация вызвала критику Ю.Трутнева и потребовала его вмешательства. От запуска этой линии, в свою очередь, зависит строительство ЛЭП «Усть-Омчуг – Омчак – Новая», которая необходима для Наталкинского месторождения. Эту ЛЭП планируется запустить в 2019 г., что позволит ввести в эксплуатацию и само месторождение. Однако думается, что эти трудности носят временный характер и будут преодолены, учитывая и уже принятое правительственное решение о финансовой поддержке проекта, и мощный лоббистский потенциал «Полюса».

Еще более сложный характер носит решение фундаментального вопроса о расширении традиционного сырьевого сектора Колымы, и в целом об улучшении инвестиционного климата в северном регионе, где потенциал бизнеса по объективным причинам ограничен. На территории Магаданской области продолжает работать особая экономическая зона, однако каких-либо заметных изменений в социально-экономической ситуации в регионе она по-прежнему не приносит. В частности, преференциями ОЭЗ по-прежнему мало пользуется промышленный сектор, поскольку у сырьевиков другие интересы, а небольшие производства, ориентированные на местный рынок, в Магадане имеют слабые перспективы. И при этом наличие в Магадане ОЭЗ остается одной из формальных причин, по которой федеральные власти не торопятся создавать здесь новые особые экономические режимы, такие как территории опережающего развития. Не распространен на Магадан и режим свободного порта. Получается, что в каком-то смысле Магаданская область стала заложником своего старого проекта ОЭЗ, успешно пролоббированного в свое время покойным губернатором В.Цветковым. ОЭЗ не так давно продлили, уточнили ее преференции, но вот в новую повестку социально-экономического развития Дальнего Востока регион никак не встраивается.

В прошлом году власти Магаданской области вновь пытались вернуться к вопросу о создании в регионе при помощи режима ТОР угледобывающей отрасли. Речь идет об Омсукчанском угольном кластере (проект Восточной горнорудной компании группы ИСТ и О.Мисевры), создание которого осложнено необходимостью решения инфраструктурных проблем. При небольших объемах добычи угля здесь требуется построить и угольный терминал в бухте Пестрая Дресва, и автомобильную дорогу для перевозки угля от Омсукчана до Галимого и далее до Пестрой Дресвы. Пока федеральный центр не готов к выделению средств на этот проект, считая по-прежнему приоритетным более выгодный со всех точек зрения проект Наталкинского золоторудного месторождения.

Объявленное ранее привлечение японского капитала в угольную отрасль региона также не может пока воплотиться в жизнь: остаются неясными ни коммерческие интересы, ни состав потенциального международного консорциума. Хотя регион посещали представители японских компаний JOGMEC, JFE Techno Research и Института экономики энергетики Японии. Остается потенциально возможным их сотрудничество с «Северо-Восточной угольной компанией» и «Колымской угольной компанией». Японским партнерам предлагается участие в разработке Ланковского, Мелководнинского и Чайбухинского месторождений бурого угля. Однако и здесь конкурентные преимущества Магаданской области слабее, чем у других регионов ДФО. Хотя постепенный запуск добычи угля на Чукотке и Камчатке может вселять оптимизм в отношении удаленных северных регионов, однако, Магаданская область отстает и от соседей.


Новые надежды

Другой идеей стало формирование в Магаданской области туристско-рекреационного кластера и тоже в рамках ТОР. Здесь свою стимулирующую роль сыграли примеры запуска подобных проектов на Сахалине и Камчатке. Но на их фоне Магадан выглядит, конечно, менее перспективным туристическим регионом, и трудно ожидать появление существенного спроса со стороны туристов из других регионов страны, не говоря уже про заграницу. Поэтому идея создать ТОР в Хасынском районе на базе санатория «Талая» тоже осталась нереализованной.

В сырьевом секторе определенные надежды возлагаются на совершенно новые для Магаданской области направления - добычу нефти и производство меди. Однако при освоении шельфа Охотского моря прорывов не произошло. «Роснефть» продолжала претендовать на новые шельфовые участки, включая участок «Магадан-4». Вместе с норвежской компанией Statoil она проводила разведочное бурение на полученном ранее участке «Магадан-1», но о каких-либо крупных результатах говорить не приходится. Поэтому перспектива превращения Магаданской области в новый нефтегазовый регион по-прежнему не просматривается. И очевидно, что приоритетным с этой точки зрения будет оставаться уже освоенный и продолжающий осваиваться Сахалин.

Интересной темой прошлого года стало возможное строительство во внутренних районах Магаданской области, на базе Ороекской металлогенической зоны в Среднеканском районе медеплавильного завода мощностью до 160 тыс. тонн в год. С этим проектом выступила Дукатская горно-геологическая компания, базирующаяся в Омсукчане (основной акционер и генеральный директор – Ю.Радченко). До сих пор эта местная компания не занималась столь крупными проектами и работала в партнерстве с другими игроками, занимаясь в основном геологоразведкой. Да и перспектива нового завода выглядит весьма туманной, поскольку нет ни инфраструктуры, ни каких-либо хотя бы предварительных решений о государственной поддержке. Сам Ю.Радченко также не опережает события, предлагая в 2018 г. сделать технико-экономическую оценку, а сам комбинат запустить к 2021 г. И опять же есть основания полагать, что этот проект не будет приоритетным для государства в силу его слишком высоких издержек, а частный бизнес его вряд ли «потянет».

В этих условиях Магаданская область идет скорее традиционным путем, решая свои насущные вопросы. Пока с внедрением новых экономических режимов не получается, ставка сделана на долгосрочный план комплексного социально-экономического развития Магадана. Такой план как раз получил поддержку Минвостокразвития, которое занимается им совместно с правительством Магаданской области в рамках созданной ими рабочей группы. Таким образом, Магаданской области удалось вписаться в еще один тренд – по созданию планов и стратегий социально-экономического развития отдельных дальневосточных городов. Наряду с Магаданом такими примерами служат Комсомольск-на-Амуре и город Свободный в Амурской области. Учитывая, что сырьевые производства находятся во внутренних районах Магаданской области, а основная часть населения живет в областной столице и, судя по данным статистики, явно не процветает, такой план Магадану очень нужен. Несомненно важным будет и вопрос о привлечении в Магадан финансовых ресурсов, включая федеральные субсидии, поскольку «своими силами» город справиться со своими проблемами вряд ли сможет.

Одним из основных ограничений для социально-экономического развития Магаданской области и ее столицы остается транспортная доступность. На этом направлении есть свои сдвиги, но остаются и проблемы. Так, аэропорт Магадана получил статус аэропорта федерального значения. Однако при этом затянулась реконструкция аэропорта, когда приходится устранять дефекты уже проведенных работ и выбивать на это дополнительные федеральные средства. В итоге работы были перенесены из государственной программы «Развитие Дальнего Востока и Байкальского региона» в специализированную государственную программу развития транспортной системы, что, возможно, позволит расширить финансирование и быстрее завершить проект.


Внутреннее спокойствие

При всех проблемах региона общественно-политическая ситуация в Магаданской области остается спокойной, что показали и думские выборы 18 сентября. В рамках ДФО Магаданская область не выделилась какими-либо крайними показателями. Она продемонстрировала неплохую по меркам Дальнего Востока явку (40,5%), а результат «Единой России», хотя и заметно отставал от среднего по стране, но при этом также позволял считать Магаданскую область дальневосточным «середнячком» (44,7% голосов). Как и весь Дальний Восток, Магаданская область отдала немало голосов ЛДПР (19,2%), а результаты КПРФ (14,8%) и «Справедливой России» (7,7%) оказались немного выше средних по стране.

Спокойный ход избирательной кампании, отразившей объективное соотношение политических сил в регионе, подчеркнули и итоги голосования в одномандатном округе. Здесь победу одержала О.Бондарь, заметно усилившая свои позиции в областной политике в самые последние годы, являясь руководителем фракции «Единой России» и первым вице-спикером в областной думе. На сегодняшний день ситуация такова, что все ключевые политические лидеры Магаданской области представляют одну команду, или, по крайней мере, способны конструктивно сотрудничать между собой. Думские выборы закрепили эту тенденцию, определившуюся ранее по итогам региональных и муниципальных выборов. Губернатор В.Печеный, в свою очередь, продолжал успешно взаимодействовать с федеральным центром, о чем свидетельствовала и его встреча с президентом В.Путиным.

Таким образом, Магаданская область смогла в 2016 г. воспользоваться результатами реализации своих прежних сырьевых проектов, а также федеральной поддержкой. Это позволило заметно улучшить финансово-бюджетную ситуацию и увеличить финансирование социальной сферы. Однако экономическое развитие региона в текущем режиме несколько застопорилось, и растет потребность в реализации новых проектов. Одним из них, безусловно, становится Наталкинское золоторудное месторождение. Но очевидно, что ставка на одно месторождение не будет достаточной для региона, где социально-экономическую ситуацию по объективным причинам нельзя назвать устойчивой, и которому в силу этих причин трудно опередить более удачно расположенные территории Дальнего Востока. Поэтому вопрос о планах и стратегиях развития и использовании различных льготных режимов становится для Магаданской области еще более актуальным.